Should we fear Russia?

Relações entre Estados Unidos e Rússia hoje

Lenina Pomeranz

Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São Paulo, São Paulo, Brasil.

TRENIN, D.. Should we fear Russia?. Cambridge, UK; Malden, MA, USA: Polity Press, 2016.

As relações entre os Estados Unidos e a Rússia são de natureza conflituosa, desde a ascensão de W. Putin à presidência da Federação da Rússia. E são assimétricas, no sentido da inferioridade da Rússia, em suas dimensões econômica e militar, embora ocupe lugar importante no mercado energético e detenha poderoso arsenal nuclear.

Isso não obstante, o foco da temática relativa à Rússia na mídia ocidental demoniza V. Putin, entendendo como agressiva sua política externa. Os argumentos utilizados referem-se à atuação da Rússia, no sentido do estreitamento das relações com os países de sua esfera de influência, ex-repúblicas da URSS, com alguns dos quais criou uma União Econômica Eurasiana; e à anexação da Crimeia à Rússia e o apoio que é por ela dado aos rebeldes ucranianos das autoproclamadas Repúblicas Populares de Donetz e Lugansk, no sudeste do país, à sua reivindicação de autonomia em relação ao governo central. Cabe ressaltar que essa autonomia foi objeto do Protocolo Minsk II, assinado em fevereiro de 2015, por Alemanha, França, Rússia, Ucrânia, e por representantes das referidas repúblicas. Até mesmo durante a campanha eleitoral que elegeu Trump à presidência dos Estados Unidos, Putin foi acusado, sem provas e/ou evidências concretas, de promover hackers para invadirem computadores do Partido Democrata e influírem nos resultados do processo eleitoral democrático dos Estados Unidos. Acusação que é motivo de comissões de inquérito e continua como foco da imprensa americana correntemente.

Nesse contexto, para alguns analistas russos e americanos, nunca as relações entre os dois países estiveram num nível tão baixo. Razão pela qual, configura-se muito oportuna a publicação, em finais de 2016, do livro de Dmitri Trenin, diretor do Carnegie Endowment - escritório de Moscou, Should we fear Rússia? Situando-se entre os 20% da população russa que se estimam apoiem uma política externa mais voltada para o Ocidente, Trenin diz pretender tratar do assunto da política externa da Rússia, a partir da análise dos interesses da Rússia como esta os vê, de molde a entendê-los e, assim, definir o referencial para a formulação de novas e construtivas relações entre os dois países e entre a Rússia e o Ocidente.

Trenin estrutura a sua análise em três momentos: i) os medos que a política externa da Rússia alimenta; ii) o que pretende e realmente quer a Rússia; e iii) avaliação dos resultados da política ocidental vis-à-vis a Rússia. A partir dessa análise sugere mudanças nesta última, afirmando que existem fortes razões para cooperação do Ocidente com a Rússia em áreas selecionadas, como a não proliferação de armas de destruição em massa e a luta internacional contra o extremismo islâmico.

Trenin trata de cada um dos medos do Ocidente, que descreve como sendo: revivência de intenções imperialistas, uso da força, restauração do poderio militar, emprego combinado de meios militares, paramilitares e não militares no apoio aos seus objetivos políticos, utilização da energia como arma, capacidades cibernéticas, sua visão de que os Estados Unidos e a OTAN constituem uma ameaça para a Rússia, ceticismo europeu, esferas de influência declinantes, a utilização de russos vivendo no exterior, agentes influentes, autoritarismo e cleptocracia russos, afastamento da, ao invés de, integração à Europa, tratamento dado ao papel da URSS na Segunda Guerra Mundial. A partir da análise feita, ele refuta a existência de uma segunda guerra fria (geopolítica e de informação) e considera infundados esses medos; segundo ele, eles são sem fundamento. As razões que aventa para justificar sua tese, além dos argumentos emitidos durante o tratamento de cada um dos tais temores, são: o quadro em que se configuram esses temores não existe mais e não têm chance de emergir no futuro, a Rússia é outra; a Rússia não tem recursos nem ambição de conquistar os vizinhos; seu autoritarismo é nacional, não internacional; seu sistema econômico tem graves problemas estruturais, e sua ideologia é nacionalista, não internacionalista. A ocorrência de grave crise política pode provocar o caos interno com repercussões internacionais. A Rússia, pois, segundo ele, não deve ser temida, mas tratada com cuidado.

Quanto ao que pretende e realmente quer a Rússia, segundo o autor, são basicamente duas coisas: a) manter a integridade do país; b) eliminar as restrições que lhe são impostas pelo sistema pós-guerra fria e tornar-se indispensável nas questões relativas à guerra e à paz nas áreas por elas afetadas. Em termos geoestratégicos a Rússia considera-se um ator mundial, recusando-se a aceitar a classificação como poder regional. Os argumentos em que se apoia são sua imensidão territorial e demográfica, além de constituir um dos únicos três poderes militares independentes (junto com Estados Unidos e China). A rebelião russa contra a ordem pós-guerra fria não vai contra a tendência geopolítica vigente, na medida em que a hegemonia norte-americana está dando lugar ao surgimento de novos e importantes atores no cenário internacional (China, Índia, Irã, Arábia Saudita).

Ouvida a Rússia, através de entrevista concedida pelo secretário do Conselho de Segurança da Rússia, Nikolai Patrushev [SPUTNIK, 1.11.2016] a visão do país no que concerne ao complexo quadro da segurança internacional "inclui a primazia da lei internacional, a prioridade de solução pacífica de conflitos no âmbito das organizações internacionais, lideradas pela ONU, a inadmissibilidade de acordos laterais e de ações unilaterais, políticas de bloco, e a não aceitação de interferências nas questões internas de estados soberanos". Especificamente no que concerne às relações com os Estados Unidos, ele admite que uma cooperação construtiva é possível e desejável, dependendo de uma única condição: respeito mútuo pelos interesses de ambos, Estados Unidos e Rússia. No centro de uma melhoria das relações entre os dois países coloca-se uma revisão da política da OTAN em relação à Rússia.

Voltando a Trenin, e à sua avaliação da política elaborada pelos Estados Unidos, o enfrentamento da Rússia baseia-se num novo agressivo enfoque para a atuação da OTAN e compreende: a) Isolamento político: esse foi superado pelo esforço diplomático realizado em múltiplas viagens do presidente Putin, através do qual estabeleceu contatos que se relacionam a questões que não podem ser resolvidas sem a participação da Rússia (Ucrânia, Irã, Síria) e aumentou seus vínculos com países não ocidentais. b) Sanções econômicas: as sanções econômicas foram adotadas em 2014, por conta da anexação da Crimeia. Elas foram voltadas inicialmente contra pessoas e entidades; posteriormente elas envolveram sanções diplomáticas e políticas para isolamento do país (transferência do cume do G-8, de 4-5 de junho, de Sochi para Bruxelas, com concomitante eliminação da Rússia do grupo, que se tornou novamente o Grupo dos 7; boicote às comemorações do 70º aniversário da vitória russa na Segunda Guerra Mundial). As sanções econômicas continuam e afetam as contas financeiras de indivíduos em posições decisórias políticas e econômicas, bem como setores estratégicos da economia russa (energia, defesa, alta tecnologia, bancos e finanças). O governo Putin reagiu com diferentes medidas: contra sanções como proibição de importação de alimentos e produtos agrícolas dos Estados Unidos, União Europeia, Austrália, Canadá e Noruega, estimulando ao mesmo tempo a sua produção interna; medidas para confrontar as restrições criadas no setor financeiro; adoção de um programa de substituição de importações no complexo industrial militar e em outros setores da economia. Houve também medidas no plano externo, como o pivô para o Leste, especialmente em entendimentos com a China. As sanções econômicas, associadas à grande queda nos preços internacionais do petróleo - principal produto de exportação da Rússia -, levaram a Rússia à severa recessão de 2014/2015, da qual somente recentemente está ressurgindo. Últimas estimativas sobre a evolução da economia russa, feitas pelo seu Banco Central e pelo Ministério da Economia, preveem um crescimento do PIB da ordem de 1%-2% ao ano entre 2017-2020, indicador próximo dos 1,5% de crescimento médio do PIB entre 2017 e 2019, estimado por Bank of Finland Institute for Economies in Transition (Bofit). E a batalha pela superação das sanções provocou uma consequência paralela, o crescimento do nacionalismo e o enorme apoio da população russa (superior a 80%) a V. Putin, como o defensor dos interesses nacionais. c) Apoio aos países do Leste membros da OTAN: esse apoio, segundo Trenin, é responsável pela criação de um estado beligerante permanente entre a OTAN e a Rússia, uma vez que esse apoio vem vinculado a pressão militar sobre esse país; que, em contra partida propiciou uma revisão do papel das forças armadas russas (aumento das despesas militares; fato mais recente, militarização de Kaliningrado). d) Apoio à Ucrânia e a outros estados não membros da OTAN: segundo Trenin, os Estados Unidos não arriscariam uma guerra com a Rússia, por causa da Crimeia, deixando as questões relativas à Ucrânia por conta da Alemanha e da França. Os acordos de Minsk I e II congelaram o conflito e a Ucrânia, ainda que governada essencialmente por uma oligarquia corrupta, inclina-se para o Ocidente. A Rússia não estaria interessada em fazer um esforço maior para atrair para a sua órbita Ge- órgia, Moldova e Transnítria; mas estaria em franca evidência uma campanha para eliminar do Sudoeste da Europa os remanescentes da influência russa. e) Guerra da informação: a penetração da internet na Rússia é da ordem de 72% e o governo Putin atua nelas. Por outro lado, a BBC TV pode ser ouvida a cabo nas principais cidades russas; a Rádio Liberty tem um estúdio na periferia (downtown) de Moscou e a Voz da América é livremente acessível na internet. Inosmi.ru publica traduções não censuradas de todos os artigos importantes publicados na mídia ocidental sobre a Rússia. A mídia estatal russa contra-ataca, mas dirige-se menos aos cidadãos russos na própria Rússia que aos cidadãos dos países vizinhos que entendem a língua russa, principalmente os Países Bálticos e a Ucrânia. f) Cooperação e confronto: Washington precisou da cooperação russa numa série de eventos internacionais: acordo nuclear com o Irã, compromisso para alcançar uma decisão política na Síria (eliminação das armas químicas). Para Trenin, as relações contemporâneas entre a Rússia e os Estados Unidos são altamente competitivas, devido ao choque fundamental de interesses relativos à ordem global e regional, e qualquer cooperação entre eles deve realizar-se no amplo ambiente de continua confrontação.

Trenin termina sua análise com proposições acerca de como enfrentar os desafios impostos pelas situações descritas, começando por advertir que o Ocidente deve de alguma forma perder as ilusões de uma reassociação da Rússia com ele; segundo ele, "esta porta esta permanentemente fechada. A Rússia atuará à sua própria maneira e não se sujeitará a normas e convenções traçadas pelo Ocidente, tanto no que concerne à sua política doméstica, como ao seu comportamento internacional. E não vai sucumbir a pressões econômicas". Há, entretanto, segundo ele, razões que compelem à cooperação em algumas áreas selecionadas: não proliferação de armas de destruição de massa; e entendimentos entre os dois países, fundamentais para evolução futura militar e política na Síria contra o extremismo islâmico. Na sua avaliação, esse tipo de cooperação exigirá a presença de dois elementos: i) No curto prazo: Adoção de medidas de redução de risco, evitando colisões que ninguém deseja; prioridade nº 1: Ucrânia (evitar exercícios militares ao longo da linha do confronto militar nas fronteiras noroeste da Rússia); evitar a ampliação de forças estrangeiras e bases da OTAN nos Países Bálticos e na Polônia, para evitar que as relações entre a Rússia e Ocidente se tornem ainda mais militarizadas; a reação russa será uma ameaça nuclear aos Estados Unidos e aos seus aliados europeus, inclusive ao alargamento das instalações de mísseis antibalísticos de defesa na Europa Oriental e no Leste da Ásia. Com o fim dos tradicionais acordos de controle de armamento, o diálogo entre Washington e a Europa torna-se importante para ambos os lados. ii) No médio e longo prazos: Torna-se necessário elaborar um novo arranjo de segurança na Europa e na Grande Eurásia. O conhecido conceito de segurança precisa ser repensado, pois a tentativa de assegurá-la através da OTAN falhou. É preciso que esse conceito seja estendido para a Grande Eurásia, para incluir a China. O sistema transcontinental transoceânico que está emergindo não somente na Eurásia, mas em todo o Hemisfério Norte, inclui três grandes poderes: Estados Unidos, China e Rússia. Há um quarto grande poder em evolução: a Índia; e há um número de importantes players regionais, como Irã, Paquistão, Arábia Saudita e Indonésia. Para ser minimamente estável, esse sistema precisa apoiar-se no princípio básico de equilíbrio entre os grandes poderes, algum tipo de balanço entre poderes regionais e adequada proteção de outros. Isso requererá a criação de uma situação em que todos os elementos-chave - i.e. os grandes poderes - se sintam satisfeitos, por sua segurança não ser ameaçada por um outro deles. Nesse arranjo, a Rússia desempenhará um papel pivotal, decorrente da sua geografia, dos seus recursos naturais e humanos, de seu poder militar, convencional e nuclear e de sua vasta experiência internacional como um player europeu, eurasiano e global, ao longo de vários séculos.

O autor conclui que a situação desafia o Ocidente a apresentar um enfoque estratégico mais amplo. Para ter qualquer chance de aceitação, um acordo de segurança transcontinental transoceânico precisa ser guiado por princípios de pluralismo político-ideológico de respeito mútuo.

REFERÊNCIA

TRENIN, D. Should we fear Russia? Cambridge, UK; Malden, MA, USA, Polity Press, 2016.

Recebido: 19 de Junho de 2017; Aceito: 15 de Julho de 2017

Lenina Pomeranz é professora livre-docente associada da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da USP. @ - lenpo@terra.com.br

Revista Estudos Avançados -  USP

European Union and MERCOSUR

A União Europeia e a América Latina: um panorama da cooperação interregional

Elena Lazarou
European Union and New Regionalism:
Regional Actors in a Post-Hegemonic Era Mario Telò (ed.)
Aldershot: Ashgate, 2007, 428 p.

European Union and MERCOSUR
Álvaro Vasconcelos
In: European Union and New Regionalism:
Regional Actors in a Post-Hegemonic Era Mario Telò (ed.)
Aldershot: Ashgate, 2007, p. 165-185

Nos últimos anos, o interesse renovado da Europa em estreitar laços políticos e econômicos com a América Latina resultou na intensificação das relações interregionais (UE-MERCOSUL) e bilaterais (UE-Brasil). Infelizmente - o que talvez seja um paradoxo - não se pode dizer o mesmo em relação à produção e publicação acadêmica sobre o assunto. Apesar de não haver dúvidas de que a "outra relação transatlântica" da UE adquire hoje um novo significado, principalmente tendo em vista seus esforços em fortalecer e definir um papel como ator internacional, até agora poucos estudos acadêmicos no Ocidente mencionaram o fato ou seguiram a evolução da relação Europa-América Latina de forma descritiva, analítica e prescritiva. Por isso, ainda hoje, é bastante provável que uma busca exaustiva por referências ou fontes relacionadas ao assunto encontre poucos resultados, sobretudo em língua inglesa.1 Isso acaba por perpetuar o círculo vicioso dos limitados conhecimentos e pesquisas sobre o estado presente e futuro das relações entre as duas regiões.

Não obstante, não se pode ignorar os poucos mas esclarecedores trabalhos existentes, particularmente os que têm o olhar voltado para os laços entre as duas regiões dentro do contexto maior da nova governança global. Tais abordagens analisam de forma conjugada o papel internacional da UE e da AL e as formas emergentes de multilateralismo e/ou novo regionalismo. Nesses termos, o livro organizado por Mario Telò em 2007, European Union and New Regionalism (A União Europeia e o Novo Regionalismo), toma o regionalismo e a globalização do ponto de vista da UE, concentrando-se na comparação com outras organizações regionais e nas relações dessas últimas com a UE. O objetivo é duplo: por um lado, oferecer suporte teórico para esse novo regionalismo, tendo em mente a experiência europeia; por outro, examinar as características da UE como ator internacional, auxiliando o entendimento de suas relações com outras organizações regionais. Telò também propõe que o estudo do regionalismo e interregionalismo - e, consequentemente, da relação da UE com outras organizações regionais - não se limite a uma mera análise econômica, mas dê atenção também às suas dimensões política e cultural. Desse ponto de vista, uma abordagem institucionalista e construtivista é indispensável ao estudo da dinâmica interregional e global.

A primeira parte do livro é voltada para as abordagens teóricas citadas acima. Andrew Gamble discute o papel dos blocos regionais dentro da nova ordem mundial e os insights que o "novo medievalismo" pode oferecer para o entendimento da governança global. Pier Calro Padoan aborda a economia política do novo regionalismo no contexto do surgimento de novas potências econômicas. Argumenta que o papel das instituições globais internacionais continua sendo crucial nesse novo contexto, já que elas aparecem como uma espécie de fórum onde os atores regionais conseguem acordos. O capítulo de Thomas Meyer agrega o fator cultural e os conceitos de cidadania global à discussão sobre as novas formas de regionalismo e governança global, enquanto o de Richard Higgot faz uma reflexão sobre os limites da cooperação regional e o lugar ocupado, dentro desses limites, pelas instituições multilaterais. Por fim, Bjorn Hettne amplia o debate sobre o "novo regionalismo" - conceito amplamente utilizado para descrever as relações da UE com as outras regiões dentro de abordagens bidirecionais (group-to-group) -, projetando a própria experiência europeia de construção da região como modelo preferencial de ordem mundial, e diferenciando, dessa forma, suas relações internacionais daquelas mantidas por potências tradicionais - nomeadamente, os Estados Unidos.

Com base nessas observações, a segunda parte do volume faz uma análise comparativa da cooperação regional da África, da Ásia e da América Latina, concentrada nas respectivas relações interregionais com a UE. O capítulo sobre a América Latina, escrito por Álvaro Vasconcelos, traz um resumo das relações entre a UE e o MERCOSUL, não só retraçando sua evolução histórica, mas tocando em questões determinantes para o futuro e o presente dos laços entre as duas regiões. Entre essas questões estão o comércio, a segurança, a formação de instituições e o papel dos Estados Unidos e de suas relações com os países membros do MERCOSUL, assim como com a região como um todo. No entanto, a hipótese central do texto de Vasconcelos é de que o MERCOSUL poderia ser visto como um parceiro estratégico para a UE e sua visão de ordem global multilateral. O argumento baseia-se em quatro pontos principais:

a) Tomando como pressuposto a existência de três tipos de regionalismo - regionalismo aberto, integração profunda e cooperação subregional -, a UE e o MERCOSUL são os maiores exemplos do segundo tipo. Sem limitar-se aos acordos de livre comércio, esse segundo tipo de regionalismo é direcionado ao estabelecimento de posições comuns e instituições supranacionais, bem como à propagação de valores, como democracia política, diversidade cultural, participação dos cidadãos e soberania compartilhada.

b) Ambos, a UE e o MERCOSUL, encaram o livre comércio e a globalização de forma distinta dos Estados Unidos, já que os consideram como uma forma de desenvolvimento que não deveria colocar em risco a coesão econômica e social gerada pelos respectivos projetos de integração regional. Apesar de isso resultar num impasse quanto a um acordo de livre comércio entre a UE e o MERCOSUL, acaba por sugerir a existência de uma visão compartilhada sobre a globalização, visão esta que leva em consideração o fator regional.

c) Ambos possuem os mesmos pontos de vista em relação à ordem internacional e à governança global. Dedicam-se à construção de um sistema multilateral mais equilibrado e regulado por normas internacionais que cubram todas as áreas - incluindo comércio, segurança, direitos humanos e meio-ambiente.

d) Ambos são defensores do "soft power", não só para atrair os países vizinhos, mas para demonstrar sua clara preferência pela diplomacia nos assuntos internacionais.

Ao refletir sobre o futuro da relação Europa-América Latina, Vasconcelos enfatiza a necessidade de a UE promover maior e mais profunda integração com o MERCOSUL. O "novo multilateralismo" da UE baseia-se no conceito de interregionalismo - isto é, de criação de diversos polos regionais interdependentes e não-antagônicos, que trabalhem juntos para atingir objetivos em comum. Consequentemente, é essencial para a UE que o MERCOSUL não se torne uma mera área de livre comércio, mas evolua para um projeto de integração supranacional, baseado no modelo da UE. Por outro lado, o MERCOSUL também pode se beneficiar da experiência europeia, como inspiração e auxílio,2 para a superação de obstáculos como a carência institucional, as divisões internas, assim como a falta de instrumentos e mecanismos de reforço à sociedade civil para assegurar uma política externa comum. Segundo Vasconcelos, uma agenda futura para a cooperação interregional deverá incluir, entre outros compromissos, a promoção de uma agenda multilateral pró-ativa com o objetivo de dar suporte à ONU; o fortalecimento da sociedade civil no gerenciamento de crises e reabilitação pós-conflitos, e a promoção do diálogo entre as regiões. Ele conclui que, se as duas partes conseguirem vencer suas crises individuais internas, juntas, a UE e o MERCOSUL poderão promover sua visão de ordem mundial multilateral com base no regionalismo e, com isso, contribuir de forma significativa para a reestruturação do sistema internacional, marcado pelo fracasso da agenda unilateral.

De acordo com a ideia original de Telò, no sentido de que as novas formas de regionalismo e de uma ordem mundial multilateral funcional podem ser mais complementares do que mutuamente excludentes, as observações de Vasconcelos sugerem que a UE e o MERCOSUL são capazes de atuar como líderes na criação de um "multilateralismo multicamadas", que reuniria as regiões em prol de uma governança global mais efetiva. Ao elaborar essa concepção, embora também apontando os riscos e obstáculos de forma pragmática, Telò e Vasconcelos dão uma contribuição significativa ao estudo das relações da UE com a AL, área que tende a estar no centro das discussões sobre relações internacionais nos próximos anos.

Notas

1. É importante ressaltar a existência de um maior número de trabalhos em espanhol, português e francês.

2. Por exemplo, o programa (2007-2013) da estratégia regional para o MERCOSUL da UE fornece 50 milhões de euros para o fortalecimento regional, para fomentar a participação da sociedade civil e para preparar para o acordo de Associação.

Elena Lazarou é pesquisadora associada do Centre of International Studies da Universidade de Cambridge, Cambridge, Inglaterra, e pesquisadora visitante do European Institute da London School of Economics, Londres, Inglaterra (el237@cam.ac.uk ).

Revista Estudos Históricos - FGV

Beyond Liberal Democracy

Daniel A. Bell - Beyond Liberal Democracy. Political Thinking for an East Asian Context

Antonio Paim *

Princeton University Press, 2006.

O conhecido pensador norte-americano Daniel Bell publicou um livro que pode permitir o aprofundamento do debate acerca da possibilidade de adoção pela China do sistema democrático representativo. Intitula-se Beyond Liberal Democracy. Political Thinking for the East Asian Context. Em sua longa existência (completará 88 anos), Bell elaborou extensa bibliografia dedicada sobretudo às questões políticas. Participou ativamente das discussões sobre os destinos do socialismo, em face da denúncia do stalinismo provinda dos próprios soviéticos. Autor consagrado nos Estados Unidos e em outros países ocidentais, ao longo da década de 90 participou ativamente do diálogo com pensadores do Leste Asiático, tendo publicado diversos textos sobre o tema, inclusive um livro. Convenceu-se de que é imprescindível levar em conta a especificidade da valoração ali vigente. Do contrário, a pregação ocidental cai no vazio ou é francamente recusada.

Bcyond Liberal Democracy parte justamente de um caso exemplar: o do fracasso da visita à China de Ronald Dworkin, outro renomado pensador norte-americano. Os chineses traduziram o livro em que sintetiza as suas doutrinas (Taking Riqhts Seriously) e convidaram-no para presenciar o lançamento na capital e nas principais cidades, quando proferiu conferências. Nestas, pretendeu que o auditório discutisse casos concretos de violação dos direitos humanos, enquanto os presentes desejavam que esclarecesse em que residiria a efetiva diferença entre a valoração chinesa e a ocidental, solicitação a que não atendeu. Diante do seu desinteresse por tal questão, ao comentar o evento, articulistas lembraram as visitas de Bertrand Russel e John Dewey, nos anos 30, acolhidas com entusiasmo pela familiaridade que revelaram com a riqueza milenar da cultura chinesa. Consiste, em suma, num bom exemplo dos equívocos a que pode conduzir a suposição da superioridade da cultura ocidental.

Para bem fundamentar a sua argumentação, o livro desde logo considera de forma exaustiva alguns dos aspectos da milenar tradição do confucionismo. Louva-se sobretudo dos comentários de um dos seus principais discípulos, Mencius, elaborados no século IV a.C., duas centúrias depois do mestre. Em especial, parecem-lhe muito elucidativas as considerações que tece a propósito das guerras justas e injustas. Essas considerações facultariam preciosas indicações quanto à possibilidade de aquisição de uma linguagem apropriada para lidar com a relação entre o Ocidente e a China, notadamente pelo fato de que leva em conta uma situação conflituosa. No período em que Mencius teria escrito esta parcela do desenvolvimento acerca das reflexões de Confúcio, registravam-se guerras intermitentes entre pequenos Estados, situação que na verdade viria a perpetuar-se, preservando grande atualidade. A primeira dinastia unificadora data do ano 221 da nossa era. Invoca também autores dos tempos presentes, com o propósito de demonstrar que é profundamente arraigado o reconhecimento do mérito, que tomará como ponto de partida para o encontro de uma alternativa à pura e simples cópia do sistema democrático representativo do Ocidente. Parece-lhe que a maneira pela qual Samuel Huntington enfrenta a questão leva de modo inevitável a um dilema insolúvel: democracia nos moldes ocidentais ou confucionismo autoritário. Move-o a convicção de que o atual sistema político chinês não é estável.

A tradição confucionista e os direitos humanos

Daniel Bell analisa alguns aspectos da atuação do Ocidente em relação ao Leste Asiático (China, sobretudo): os direitos humanos, a democracia e o capitalismo. Ainda que não seja o caso de passar em revista todas as suas teses, cabe determo-nos, ainda que brevemente, no comportamento das diversas organizações que atuam em prol daqueles objetivos. No caso dos direitos humanos, considerou não só o empenho pelo respeito à liberdade e aos direitos individuais básicos, mas também o posicionamento em face da pobreza e outros tipos de privações. Levou em conta o fato de que, em 2001, a Anistia Internacional admitiu que a concentração de sua atividade nas violações dos direitos civis e políticos ignorava que, em muitos países, a relevância desse tipo de privação é minimizada pela pobreza generalizada — ou pela devastação provocada pelos ciclos de falta de alimentos —, mudando de estratégia, no que foi seguida por outras organizações. Vejamos como apresenta a questão, ainda que tomando por base apenas aquelas situações que nos pareceram mais expressivas.

Segundo Bell, no caso do empenho pela observânciados direitos humanos, o principal erro residiria no caráter inócuo da argumentação que não leve em conta tradições culturais arraigadas. Na China, por exemplo, a simples utilização do termo “direitos humanos” pode ser interpretada como menosprezo da cultura chinesa e a suposição de que louvar-se-ia de valores subalternos. No seu entendimento, a questão central que se tem colocado, perante as entidades ocidentais que atuam na China, diz respeito ao tipo de posição a adotar em face das autoridades governamentais.

A Fundação Ford tem apoiado organização ligada à Universidade de Wuhan que se ocupa de estudar e propor reformas judiciais, desenvolver apoio jurídico a quem se disponha a aceitá-lo para a defesa e garantia de seus direitos e, ainda, pesquisa constitucional de modo a tornar acessível às autoridades a experiência de outras nações asiáticas. O Centro da Universidade de Wuhan tem designado para tal fim, entre os seus membros, as principais autoridades locais. Seus dirigentes reconhecem de público que não poderiam dar curso aos seus projetos sem o apoio da Fundação Ford. Ao mesmo tempo, destacam a impossibilidade de fazer avançar a causa dos direitos humanos sem a colaboração oficial.

Outro exemplo: uma instituição oficial dinamarquesa, que tem apoiado programas que incluem a prevenção do uso da tortura e o tratamento impróprio, pela polícia, na fase processual de presos, declara num de seus relatórios, transcrito por Daniel Bel!, que em Estados autoritários, onde são poucas as organizações não-governamentais locais, voltadas para a defesa dos direitos, a única opção consiste na cooperação com as autoridades. Da experiência colhida, conclui que o discurso ocidental dos direitos humanos em muitos casos é associado à justificativa, usada no passado, para a ocupação colonial, o que suscita reações nacionalistas. Diante desta evidência, as objeções das autoridades a determinadas interferências precisam ser examinadas sem preconceito. A entidade em apreço prefere fazer referência a “conflito de formalidades” que, a seu ver, tem se revelado como “problemas técnicos muito mais que substanciais, e não temos esbarrado em confrontações sérias”.

Naturalmente, semelhante postura está longe de ser consensual. Na visão de Bell, contribui para estabelecê-la o encontro de arranjo institucional apto a combinar o respeito à especificidade de outras tradições culturais e que, ao mesmo tempo, seja capaz de garantir a vigência do respeito aos direitos civis. Justamente a essa circunstância pretende atender a obra de Bell, ao conceber um sistema que não seria simples cópia do modelo ocidental.

Alternativa para as instituições políticas

No que se refere à China, a proposição de Daniel Bell parte do reconhecimento do papel exercido ao longo de sua história pelo que denomina de elite meritocrática. Acredita que, se lhe fosse assegurada uma posição relevante num novo sistema, os dirigentes chineses seriam colocados diante de uma alternativa que não se recusariam a examinar. O pressuposto de Bell consiste em admitir que acabarão por convencer-se de que o quadro atual seria insustentável. A proposição referida acha-se rigorosamente fundamentada, embora talvez coubesse precisar melhor o papel que lhe estaria destinado, o que deixaremos para o fim desta breve resenha. A tradição meritocrática, proveniente do confucionismo, é caracterizada no pormenor, a fim de evidenciar que corresponde a fenômeno que não poderia deixar de ser levado em conta.

Entretanto, é preciso destacar que o confucionismo meritocrático atual teria de enfrentar o dilema oriundo do fato de que as instituições democráticas vigentes no Ocidente não se acomodariam ao papel que têm desempenhado.

Mais precisamente: seria inaceitável, para o Ocidente, reduzir a questão à idéia de Parlamento constituído pela elite, mesmo tornada transparente a escolha de seus membros, a fim de evidenciar que obedeceria criteriosamente ao princípio do mérito, estribado na tradição do confucionismo. Seria preciso detalhar tal posicionamento, uma vez que, de modo algum, incorporaria o elemento popular ao processo decisório, pedra angular do sistema democrático representativo.

Uma solução de compromisso parece-lhe óbvia: Legislativo bicameral, com uma Câmara Baixa democraticamente eleita e uma Câmara Alta segundo os moldes da tradição. E certo que, no autoritarismo que se conhece no Ocidente, os membros dos órgãos constituídos por cooptação — segundo o modelo do Partido Comunista — são escolhidos por critérios que tangenciam aqueles invocados pelo autor. A esse modelo de autoritarismo é que se associa o papel do Partido Comunista Chinês. Bell deseja precisamente matizar essa visão, que lhe parece simplificada, reducionista. O seu empenho consiste em levar-nos, como afirma em um dos capítulos do livro, a “tomar o elitismo a sério”. No caso da China, a valorização do mérito corresponde, segundo afirma, a uma velha tradição amplamente reconhecida. Levá-la em conta seria a forma (realista ou pragmática) de propor alternativa aceitável pelos atuais dirigentes.

Em chinês, a denominação apropriada dessa Câmara Alta seria Xianshiyuan. Literalmente: “Casa da Virtude e do Talento”. No Ocidente, o uso literal dessa expressão seria certamente ridicularizado. Bell está convencido, entretanto, de que tal não ocorreria na China. Parece-lhe que a combinação das duas “fórmulas” atenderia perfeitamente à reavaliação dos valores do confucionismo que presentemente ocorre no Leste Asiático, e não apenas na China. Essa reavaliação objetiva separar o joio do trigo, isto é, elementos da tradição que têm servido para manter certos hábitos que, se favorecem práticas autoritárias, contrariam aquilo a que corresponderia o cerne da questão. Os grandes intérpretes contemporâneos rejeitam expressamente estas idéias: a) a admissão da superioridade dos homens em relação às mulheres; b) exclusão do cidadão comum do processo político; c) enterro dos pais somente após três dias do falecimento, o que equivale a, na prática, disposição de rever hábitos arraigados; e d) a admissão de que o Céu às vezes dita o comportamento dos líderes políticos, princípio que é usado para justificar o autoritarismo de certos dirigentes.

A regra básica que permitiria adaptar a valoração tradicional às novas circunstâncias decorrentes da evolução histórica encontra-se nos Analetos, de Confúcio, e seria a seguinte: o governo tem a obrigação de assegurar ao povo os meios básicos de subsistência e de desenvolvimento moral e intelectual. Em caso de conflito entre as duas ordens de questões, a última tem precedência.

Em síntese, tal é a análise que faz das primeiras questões a que se propôs (direitos humanos e democracia). Mas há, como indicamos, uma terceira (o capitalismo). No desenvolvimento que dá à sua proposição, ocupa um lugar de destaque o entendimento daquilo a que corresponderia o “modelo oriental de desenvolvimento econômico”. Assim, embora nos pareça imprescindível introduzir uma nova componente na argumentação do autor –com vistas ao que incumbiria à Câmara Alta, no sistema proposto —, o mais adequado será seguir a ordem de exposição que estabeleceu. Assim, vejamos em que consiste a singularidade do Leste Asiático no tocante à organização da vida econômica, a que o Ocidente teria de acomodar-se, abdicando de exigir transcrição literal das regras consagradas da economia de mercado.

O capitalismo asiático

A fim de possibilitar o confronto, que considera imprescindível, estabelece as seguintes características do modelo norte-americano que, constituído de empresas pertencentes a acionistas dispersos, baseia-se: 1) num mercado de trabalho flexível, caracterizado pela grande mobilidade interfirmas; 2) num ambiente econômico onde ocorre tanto o rápido crescimento como o desaparecimento de empresas; e 3) numa distribuição de papéis onde os executivos são agentes dos acionistas e responsáveis perante aqueles, e, em face do bom desempenho, são objetos de generosas remunerações. Esse modelo tem revelado achar-se apto a promover a criatividade e a inovação indispensáveis para enfrentar a concorrência num mundo globalizado. Em conformidade com a tradição do direito consuetudinário, a punição exemplar de executivos irresponsáveis, falsificadores de resultados para enganar os acionistas, somente viria a ser estabelecida depois da eclosão dos escândalos da Enron e da Wordcom. Daniel Bell não leva em conta essa circunstância e toma o exemplo dessas empresas como argumento em favor do tipo de intervencionismo aplicado no modelo asiático.

Segundo Daniel Bell, em essência, seria uniforme o modelo de gestão econômica vigente na Coréia do Sul, Japão, Taiwan, Cingapura, Hong-Kong e na China continental. Partilham dos valores herdados do confucionismo, em especial a dedicação à família, à educação, à poupança e ao trabalho árduo. Afirma que o confucionismo informa os hábitos mais caros do homem comum do Leste Asiático, hábitos que têm impregnado as atividades econômicas onde vigoram em alto grau a poupança pessoal e corporativa, a extrema dedicação às firmas como empreendimento coletivo, boa vontade na renúncia ao lazer em favor de longas horas de trabalho. No seu entender, a liderança política asiática também foi influenciada pela tradição legal, justificativa da institucionalização de Estado poderoso, centralizado e ativo, que a si próprio atribui a função de promover o desenvolvimento econômico e as reformas políticas. Bell refere que essas duas principais tradições políticas do Leste Asiático foram batizadas de “confucionismo legalista” por Paik Wooyeal, em tese submetida à Universidade de Hong Kong, ao preconizar que sustentam o modelo econômico vigente.

Bell assinala também as singularidades da política industrial daquele grupo de nações, adiante resumidas. O Estado decide quais indústrias são consideradas estratégicas e estabelece os diversos mecanismos de apoio que irá proporcionar-lhes. Investe diretamente nos projetos que considera essenciais. Exemplo desse tipo de iniciativa é a associação governamental em Cingapura com a Texas do Japão, a fim de instalar empresa de semi-condutores. Grandes empresas vêem-se obrigadas a cooperar com os governos se quiserem investir na região, tal como ocorre no Japão com projetos de pesquisa tecnológica e científica. Não se trata de promover empresas estatais no lugar da iniciativa privada, mas de enquadrá-las no arcabouço esboçado pelo Estado.

Outra característica do modelo asiático é a inexistência de liberdade sindical. Segundo Bell, acha-se difundida a crença de que essa restrição beneficiou o crescimento econômico. Cita-se a ausência de greves e até mesmo da necessidade de negociar características de empreendimentos que poderiam dificultar consecução de seus propósitos. Paradoxalmente, considera-se que essa política contribui para assegurar a igualdade no acesso aos direitos dos trabalhadores. Bell cita um autor (T.S. Pempel, em estudo publicado no Journal of Public Policy) segundo o qual “sindicatos fortes, especialmente nos ciclos iniciais do desenvolvimento, são geralmente bem-sucedidos na obtenção de benefícios diferenciados para os sindicalizados. Ironicamente, a ausência daquelas organizações no Leste Asiático contribuiu para alcançar igualdade de rendimentos à massa de assalariados industriais”. A garantia de emprego no Japão é apresentada como exemplo dos efeitos benéficos dessa política, funcionando sem percalços numa fase de crescimento sustentado. Com a crise da segunda metade da década de 90, no entanto, o governo coreano viu-se na contingência de abrir espaço para os sindicatos nas negociações com o empresariado.

O desempenho das economias do Leste Asiático inclui a acumulação de reservas. Em 1997, as reservas internacionais do Japão alcançavam US$ 217 bilhões, superando os Estados Unidos, a Alemanha e a França. Hong Kong e Cingapura ocupam os primeiros lugares no que se refere a reservas per capita. Esse desempenho tem se revelado essencial em épocas de crise. As empresas do Leste Asiático, por sua vez, apóiam-se em complexa rede de relacionamentos que inclui escolas, casamentos, relações de trabalho e entre contemporâneos da mesma cidade ou região. São também, freqüentemente, de natureza familiar. Para minimizar os efeitos da preferência por familiares no preenchimento de cargos de direção nas empresas, os patriarcas têm se ocupado em assegurar os estudos de seus filhos nas melhores universidades ocidentais.

É consensual entre os teóricos que se consideram herdeiros do confucionismo a opinião de que essa doutrina não se coaduna com o estilo soviético de economia planificada. Entretanto, tampouco poderia ser invocado para justificar a integral liberdade econômica, na medida em que defende valores que justificam restrições ao direito de propriedade. Bell discute longamente esses valores. Parece-lhe que essas restrições decorrem da necessidade de assegurar a redução do número de pobres, bem como de facultar oportunidades ao maior número, de alcançar níveis decentes de existência. A consecução de tais objetivos exige dos governos a efetivação de gastos públicos com educação, em especial nos níveis primário e secundário. Mas também exige que se imponham restrições ao direito de propriedade que possam dificultar a mobilização de tais recursos, do mesmo modo que a obtenção de lucros de forma que violente os princípios morais ilegais. Por certo que a valoração ocidental nada teria a objetar a regras desse tipo. O problema reside em sua aplicação nas condições de Estado autoritário, que é justamente a situação considerada pelo autor.

Algumas questões deixadas pelo livro

Ao resumir o que me pareceu essencial em Beyond Liberal Democracy, parti da convicção de que, em seu livro, Daniel Bell fere a questão central do relacionamento entre o Ocidente e os países asiáticos — tanto os de tradição muçulmana como do confucionismo ou do budismo — e também em relação às nações africanas. Trata-se da difícil tarefa de encontrar arranjos institucionais que, de forma viável, facultem o respeito aos direitos civis e a melhoria da situação das mulheres. Embora à primeira vista esse assunto não nos diga respeito diretamente, entendo que o Brasil deveria assumir suas responsabilidades no caso dos países africanos de língua portuguesa, reconhecendo que têm fracassado as tentativas de imposição do modelo ocidental, apesar de que não nos devamos conformar com a sobrevivência do conflito armado como forma de dirimir divergências — em vez da negociação — ou da ausência de garantias das liberdades fundamentais.

No que respeita aos direitos humanos, acho que Bell torna plenamente convincente ser imprescindível começar pelo claro entendimento da valoração básica da comunidade no seio da qual desenvolver-se-á a ação. E, em vez de contrapor-lhe a.nossa valoração, seria mais prudente seguir o caminho da conciliação. Certamente que não será fácil encontrar argumentos extraídos da própria tradição moral da comunidade, por exemplo, para que seja abolida a prática da mutilação das mulheres. Na nossa visão, trata-se de uma simples barbaridade. Entretanto, por aí, será difícil persuadir a quem quer que seja. Mas não se pode deixar de ter presente que talvez a sua proposição não possa ser generalizada, dado que toma por base uma doutrina altamente sofisticada como o confucionismo, não sendo factível aproximação desse tipo nas demais tradições. Apesar de tudo, parece não haver outro caminho.

Faz sentido, também, sobrepor ao sistema representativo, democraticamente constituído, organismo constituído segundo a tradição local. No berço do sistema representativo, a Inglaterra, a Casa dos Lordes, hereditária e vitalícia, deteve uma grande soma de poderes até anos posteriores à Segunda Guerra. Entretanto, seria preciso bem definir em que consistiriam as atribuições de uma versão local de uma instância como essa. Teria de atuar estritamente no plano moral, com poderes para evitar que regras decididas a partir das paixões e dos interesses possam, de algum modo, perturbar a convivência social. Para tanto, não poderá ter a incumbência da formação do governo, atribuição da Câmara Baixa. Teria de ser-lhe facultada a prerrogativa de dissolvê-la e convocar novas eleições. Pareceu-nos que Daniel Bel! não leva em conta que, em toda sociedade, há uma esfera que não pode ser objeto de barganha. Por reconhecê-lo, Benjamin Constant, sendo seguido por outros pensadores, concebeu estrutura a que denominou de Poder Moderador. De um modo geral, nas sociedades perfeitamente estruturadas, formaram-se de modo espontâneo os mecanismos aptos a dar conta dessa problemática. Esta seria, a meu ver, a justificativa adequada para a constituição do tipo de órgão que preconiza.

Na constituição da Câmara Baixa, estaria o Partido Comunista Chinês disposto a abdicar do monopólio da representação? Ainda que não a aborde especificamente, parece estar convencido de que os dirigentes comunistas — que reconhecidamente têm dado provas de pragmatismo — acabarão por convencer-se de que o modelo atual não tem condições de perdurar.

Outra questão que não fica clara nas suas propostas é a seguinte: até onde deve ir a ingerência do governo no funcionamento das empresas às quais proporciona apoio mediante incentivos ou participação acionária? Se o Estado pode nomear executivos, dispõe também de poder suficiente capaz de preservar a atual condição de Estado mais forte que a sociedade. Embora não se trate de configurar governo democrático representativo nos moldes ocidentais, a nossa experiência sugere que garantias individuais e liberdades básicas não podem sobreviver diante de um Estado que se mantém mais forte que a sociedade, justamente o que tipifica os regimes comunistas, inclusive o chinês, por maiores que sejam as concessões que tem admitido na linha do estabelecimento de economia de mercado. A sociedade precisa dispor daquilo que os americanos batizaram de checks and balances.

Finalizando, não poderia deixar de exaltar o mérito de Daniel Bel! ao se dispor a dedicar preciosos anos de sua vida a avaliar in loco os resultados da tentativa ocidental de convencer os chineses da superioridade do modelo ocidental de convivência política: o sistema democrático representativo. Embora a experiência histórica seja marcada pelo choque de civilizações de que fala Huntington, na verdade não sabemos como se consolidam ou desaparecem as tradições culturais. E esta é a raiz do debate suscitado pela obra de Daniel Bel!, em prol do qual deixo aqui essa modesta contribuição.

Antonio Paim
Concluiu sua formação acadêmica na antiga Universidade do Brasil, atual UFRJ, iniciando carreira acadêmica na década de sessenta, na então denominada Faculdade Nacional de Filosofia, tendo pertencido igualmente a outras universidades. Aposentou-se em 1989, como professor titular e livre docente. Desde então, integra a assessoria do Instituto Tancredo Neves, que passou a denominar-se Fundação Liberdade e Cidadania. É autor de diversas obras relacionadas à filosofia geral, à filosofia brasileira e à filosofia política.

Revista Liberdade e Cidadânia

The changing politics of foreign policy

Maria Izabel V. de Carvalho

Doutora em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP) (1989), pós-doutoranda em Política Internacional pelo Centre for International Studies da London School of Economics and Political Science (2004) e professora do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB)

A partir da década de 90, a intensificação da globalização atingiu todas as dimensões da atividade social e atenuou as diferenças entre a esfera doméstica e a esfera externa. Dessa maneira, os relacionamentos transnacionais e transgovernamentais expandiram-se de modo expressivo1. Por outro lado, o fim da Guerra Fria levou à criação de novos Estados e reafirmou a importância do papel desses atores no contexto internacional. A intensa globalização e a expansão do formato Estado- nação apresentaram desafios relevantes para as investigações que procuravam explicar a constituição do ordenamento internacional, com atores cada vez mais diversos, bem como para os estudos calcados na tradição da análise da política externa, focalizados no comportamento dos agentes estatais.

No final da década de 80 e durante os anos 90, avançaram-se abordagens direcionadas a refletir sobre a nova conformação da ordem internacional. Conceberam-se, nesse período, conceitos como, por exemplo, o de governança global2, o qual considerava a nova ordem como sendo um sistema de ordenação constituído pela atuação de atores governamentais e não-governamentais e pelos entendimentos intersubjetivos formais e informais relacionados ao seu funcionamento e evolução. Além disso, o caráter anárquico -tão caro aos quadros de referência realistas -estava ausente da conceituação desse sistema. No contexto dessas reflexões, o Estado não era mais que um tipo de ator entre outros.

A disciplina Análise de Política Externa -que se desenvolvera em oposição ao realismo, defensor de uma abordagem do Estado como um agente unitário e racional -permaneceu tendo como foco de investigação as relações interestatais3.

Assim, enquanto se desenrolavam processos no âmbito externo, limitando e restringindo a capacidade de atuação dos Estados, e se produziam estudos que apreendiam a nova configuração do ambiente internacional em uma macroperspectiva em que o papel desses atores não se delineava claramente, os estudos a respeito da política externa investigavam, predominantemente, o ambiente doméstico e seu impacto nas decisões tomadas pelos governos no meio internacional4. Em vista disso, desafios foram colocados não apenas no sentido de redimensionar o objeto da disciplina -afinal, o que é política externa hoje?-, mas também com o objetivo de inseri-lo em um espaço de múltiplos condicionamentos originados interna e externamente.

Como salientam W ebber e Smith (2002:26), poucos são os estudos que tiveram como meta repensar a relação entre a política externa e as transformações globais5. Christopher Hill, professor do departamento de Relações Internacionais da London School of Economics and Political Science, com o livro The Changing Politics of Foreign Policy, contribui de forma primorosa para preencher essa lacuna. Ele dispõe de um conhecimento profundo sobre o referencial teórico da disciplina Análise de Política Externa e sobre a política externa em sua dimensão comparativa. Destaca-se, ainda, o seu domínio da teoria das Relações Internacionais e do rol de suas questões atuais.

Éo campo de estudos sobre a política externa capaz de produzir um conhecimento significativo sobre as Relações Internacionais? A resposta de Hill é sim, mas, segundo ele, para tal é necessário realizar um aggiornamento e formular uma nova perspectiva sobre os fenômenos associados à política externa. São esses os principais propósitos que o autor pretende alcançar no livro.

Nesse sentido, Hill confronta os desafios mencionados anteriormente analisando o impacto das mudanças globais sobre a política externa e ressaltando ser a capacidade de agir (agency) um elemento importante de constituição e de explicação do âmbito internacional - aspecto este não considerado pelas abordagens de globalização e de governança global, mas possível de ser tratado a partir da perspectiva teórica e conceitual desenvolvida nos estudos relativos à política externa.

Em vista disso, o autor é capaz de relacionar conceitualmente a política externa a um ambiente de interpenetração entre o externo e o interno e de erosão de suas fronteiras (tradicionalmente tão definidoras do campo da política externa) sem, no entanto, deixar de distingui-la como um espaço próprio e relevante de reflexão e de ação significativa no âmbito internacional.

No capítulo primeiro, "Foreign Policyin International Relations", Hill propõe que se defina política externa como: "a soma das relações oficiais externas conduzidas por um ator independente (usualmente um Estado) nas relações internacionais"(:3)6. Esta é uma definição inovadora, uma vez que não limita a ação, no âmbito da política externa, ao Estado. Na verdade, ela possibilita que se repense a política externa de entidades que, embora não tenham uma conformação estatal, possuam também estruturas de governo e de responsabilização, a exemplo da União Européia, como destaca o autor.

Entretanto, cabe ressaltar que para Hill o ator mais relevante no âmbito da política externa ainda é o Estado, tendo em vista a sua capacidade de mobilização política. Contudo, o autor salienta que

"[...]mesmo onde um ator não é independente inteiramente dos Estados, carece de um eleitorado claro e possui somente um âmbito limitado de interesses, ainda assim pode ser válido considerá-lo em termos de política externa. [... ]Soberania [... ]pode estar faltando, mas a entidade interessada pode ainda possuir abrangência para implementar decisões que afetem outros - em resumo, um grau de atuação" (:41).

Cidades, regiões, seitas e organizações não-governamentais são possíveis atores que podem e devem ser investigados quanto à "política externa" (:41).

Entretanto, esta assertiva e suas implicações no plano das diferenças entre as "políticas externas" desses atores e as dos Estados não são exploradas pelo autor, o que deixa o leitor com mais perguntas do que respostas. Uma dessas implicações, porém, é debatida: a questão da coordenação e da coerência no contexto da política externa quando se considera a atuação de entidades subnacionais. Esta é uma discussão relevante já que remete, por exemplo, ao papel desempenhado pelos atores regionais no processo decisório da União Européia (ver ) e ao fenômeno relativamente recente de uma atuação externa não desprezível de determinados municípios no Brasil, como é o caso do M unicípio de São Paulo (ver ).

Ainda no capítulo primeiro, Hill discute os limites e as contribuições de diferentes abordagens teóricas das Relações Internacionais para o entendimento da política externa. De acordo com ele, o realismo e o neo-realismo são insuficientes, não apenas pelas razões que vêm sendo tradicionalmente apontadas no âmbito da disciplina - os pressupostos do ator unitário e racional -, mas, também, porque aqueles quadros de referência não consideram o inter-relacionamento entre fatores de ordem doméstica e internacional na explicação dos fenômenos associados à política externa - dimensão relevante na configuração da perspectiva teórica do autor, como será visto mais adiante.

Suas críticas aos quadros teóricos realistas não significam, no entanto, que a questão das assimetrias de poder na esfera internacional seja desconsiderada. Este aspecto - também caro às abordagens realistas- permeia toda a análise desenvolvida pelo autor e pode ser encontrado, por exemplo, nas discussões a respeito dos recursos e capacidades dos atores estatais para implementarem decisões em termos de política externa (cap. 6) e na avaliação do impacto das diferenças entre níveis de desenvolvimento sobre os graus de liberdade para a atuação daqueles atores no âmbito internacional (cap. 9).

As abordagens que pressupõem como modelo para o comportamento humano o homo economicus, tais como a teoria da ação racional e a teoria da escolha pública, focalizam facetas restritas do fenômeno da política externa. O formalismo que elas embutem pode trazer contribuições limitadas, como é o caso da Teoria dos Jogos, porém, ele não é suficiente para dar conta da complexidade envolvida na explicação das preferências dos atores. Como afirma Hill, no capítulo 11, "[...] Elas existem além da conta [as preferências dos indivíduos tomadores de decisão] e os valores em jogo são difíceis de simplificar, envolvendo poucos saldos óbvios e idéias difusas, tais como estabilidade internacional, prestígio e memória histórica" (:293). Além disso, "a natureza e as origens das preferências em política externa não podem ser consideradas como dadas" (:293). Sugere, ainda, que o estudo da política externa, "pode e deve ser, comparativo, conceitual, interdisciplinar e que se estenda através da fronteira externo/doméstica". E, também, que ele "deve ser analítico no sentido do distanciamento, de não ser preconcebido, porém, não deve ser positivista no sentido de assumir que os fatos são sempre exteriores e desligados das percepções dos atores e de seus próprios entendimentos" (:10).

No capítulo segundo, "The Politics of Foreign Policy", Hill versa sobre a relação entre ação e condicionamentos, a multiplicidade de atores, o contorno do doméstico e do externo, a relevância do ator estatal, do seu papel interno e internacional, a natureza dos eleitorados da política externa e o problema de finalidades e expectativas.

Cabe destacar que, de acordo com o autor, o entendimento da capacidade de agir no ambiente internacional passa, necessariamente, pela discussão da relação agente/estrutura, insuficientemente tratada pelas abordagens estruturalistas. Segundo Hill, estrutura e agente constituem-se mutuamente e, como tais, devem ser investigados7.

As estruturas, por sua vez, dizem respeito não apenas à esfera externa (que é multidimensional, já que contém estruturas que se constituem a partir dos diferenciais de poder e estruturas que se estabelecem por meio de normas e valores), mas incorporam também as estruturas políticas, burocráticas e sociais de âmbito doméstico. Sendo assim, "O processo decisório em política externa é uma complexa interação entre muitos atores inseridos em uma ampla variação de estruturas. Suas interações são processos dinâmicos, conduzindo à evolução constante de ambos, atores e estruturas" (:28).

A Parte I do livro, "Agency", é composta de três capítulos, nos quais o autor aborda os aspectos relativos à tomada de decisão sobre a política externa. Dessa maneira, são analisados: o papel dos atores - os que são formalmente responsáveis pela política externa - e o dos agentes;a burocracia e as condições que permitem que esta adquira uma capacidade de decisão;o quadro de referência da política burocrática;os limites da abordagem do ator racional;o processo de execução da deliberação.

Quanto ao processo de tomada de decisão, vale realçar duas conseqüências apontadas por Hill e provocadas pelas mudanças globais. Em primeiro lugar, destaca-se a ampliação de questões "intermésticas", isto é, questões que partilham dimensões internacionais e domésticas. Em decorrência disso, o processo decisório tende a adquirir uma característica colegiada e passa a agregar, além dos tradicionais atores, chefe do governo e/ou presidente da República e ministro das Relações Exteriores, os ministros de outras pastas, atingidos pelo processo de internacionalização das políticas públicas domésticas. Em segundo lugar, ocorre o fenômeno da descentralização horizontal burocrática da política externa com a redução do monopólio do Ministério das Relações Exteriores sobre a sua formulação e sua execução. Os problemas de coordenação, desenvolvimento, planejamento estratégico e atuação externa, como uma única voz, são discutidos pelo autor a partir dessas mudanças8.

No capítulo relativo à implementação da decisão, esta questão é enfocada a partir do vínculo entre capacidade e ação. Dessa maneira, é desenvolvido e discutido um quadro de referência em que os meios (considerados como um continuum entre poder e influência) e os instrumentos para a execução (desde militares a diplomáticos) são condicionados pelos recursos (derivados da história e da geografia) e capacidades (definida como a operacionalização dos recursos) dos atores.

A Parte II, "The International", abrange os capítulos "Living in the Anarchical Society" e "Transnational Reformulations". A conceituação do sistema internacional, proposta no capítulo sétimo, inspira-se nas contribuições de Hedley Bull (1977) e combina as dimensões de anarquia e de sociedade. Em vista disso, instituições, regras e expectativas também moldam as orientações de política externa dos atores estatais, bem como as de outros atores que atuam na esfera externa. Aliás, o sistema internacional é múltiplo em atores que o constituem com suas ações, mas que também são constituídos por ele.

Dessa maneira, a rede institucional de organizações internacionais, o direito internacional, as normas informais, a política exterior dos outros Estados, a distribuição de poder entre eles e as ações das organizações não-governamentais internacionais são fatores que geram constrangimento político e interdependência para a atuação dos governos no meio internacional. Além disso, uma sociedade mundial (ver Kaldor et alii, 2003) significativa em sua atuação, mas não dominante no modo como defende seus proponentes, também é parte do sistema internacional em transformação.

Por outro lado, se existe uma pressão de conformação do sistema internacional sobre o comportamento dos Estados, ela não é determinante. Diferentes tipos de estratégia de não-acomodação são possíveis naquele ambiente, ilustradas, entre outras, pela conduta de neutralidade do Grupo dos Não-Alinhados durante o período da Guerra Fria.

Os atores transnacionais são objeto de investigação de um capítulo à parte - o que realça a preocupação do autor com a questão. Nesse capítulo, por meio da formulação de uma taxonomia de atores transnacionais (territoriais, ideológicos/culturais e econômicos) e de um modelo de relacionamento entre os atores transnacionais e estatais, o autor busca integrar a questão da capacidade de agir em política externa a um meio internacional transformado.

O modelo sugerido pelo autor é complexo e nele incluem-se facetas relevantes daquele relacionamento. Os tipos de vínculo entre os atores referidos e os atores transnacionais são: a) barganha; b) competição e poder; c) transcendência. Para cada um o autor explora os seguintes aspectos: as ações possíveis dos atores transnacionais e estatais, a natureza do processo de interação e as vantagens da conduta adotada por ambos os tipos de atores.

O meio internacional emergente da análise de Hill é significativamente transnacional, uma vez que as relações entre as sociedades se estabelecem, em grande parte, independentemente dos governos9 e o externo e o interno parcialmente sobrepõem-se. Nesse contexto, "as aspirações que o governo poderia ter de ser porteiro [...] a capacidade exclusiva de mediar entre o mundo e sua própria sociedade, são destinadas ao fracasso." (:209)

Os condicionamentos da esfera doméstica sobre a conduta dos atores são investigados, por um lado, a partir das origens da política externa e, por outro, a partir dos eleitorados dos atores oficialmente responsáveis pela política externa nos dois capítulos - "The Domestic Sources of Foreign Policy" e "The Constituencies of Foreign Policy" - entre os três que compõem a última parte do livro, "Responsibility".

A apreciação das fontes da política externa leva o autor a reexaminar a conexão entre o interno e o externo sob o ponto de vista da influência das estruturas constitucionais - incluindo as relações entre o Executivo e o Legislativo - do sistema federativo e do tipo de regime, quando, então, a questão da "paz democrática" é analisada.

Hill investiga também os mecanismos formais de controle democrático dos atores em política externa, a partir da discussão sobre o papel das estruturas constitucionais e das instituições que vinculam os tomadores de decisão e a sociedade, tais como a opinião pública, os grupos de interesse e os meios de comunicação de massa. Ressalta que os mecanismos de responsabilização ainda são limitados na esfera da política externa, porém, o esmaecimento das fronteiras entre o interno e o externo, o aumento de questões "intermésticas", a intensificação da interdependência e a mobilização de organizações não-governamentais de âmbito internacional são fatores que cooperam para o envolvimento e o maior interesse dos membros das sociedades nacionais em relação à política externa e contribuem para aumentar a eficácia dos mecanismos de controle democrático.

Argumenta, por fim, no último capítulo, "On Purpose in Foreign Policy: Action, Choice and Responsibility", que as características transformadoras do ambiente internacional colaboram, ainda, para expandir os eleitorados dos tomadores de decisão e, conseqüentemente, as relações de responsabilidade em que eles se inserem. Em vista disso, as fontes de legitimidade da conduta dos atores não estão mais circunscritas à esfera doméstica, como tradicionalmente é concebida nos estudos de Análise de Política Externa, mas se estendem também ao âmbito internacional.

Os vínculos transnacionais, as redes que se formam na sociedade global, a conformação da ordem internacional por meio de regimes, a multiplicação das organizações internacionais e a expansão do direito internacional contribuem para que se desenvolva nos atores um sentido de identificação parcial com o "outro", com o "estrangeiro".

Portanto, em oposição às perspectivas defensoras de que a política externa se refere à definição de uma identidade exclusiva e em oposição ao que está fora dos limites do Estado nacional, Hill defende que "não é possível nem desejável definir em termos domésticos o conjunto particular de interesses [...]. Identificação com os de fora, ainda que intermitente e parcial, modifica a natureza do jogo e significa que responsabilidades também passam a ser percebidas como se estendendo para fora dos limites formais do Estado" (:302).

As transformações que ocorrem no espaço internacional vêm desafiando as investigações de política externa, muitas vezes excessivamente baseadas em uma concepção centralizada no Estado e limitada ao ambiente doméstico. As contribuições de Hill são, nesse sentido, muito relevantes: um quadro de referência original foi produzido e temas habituais da área foram revisitados e rediscutidos. Dessa maneira, o autor responde à pergunta por ele colocada no início do seu livro e é possível afirmar-se que o ponto de vista da Análise de Política Externa ainda é um lugar capaz de gerar um conhecimento significativo sobre a capacidade de agir no âmbito internacional.



Notas

1. Em meados da década de 70, esses processos já se encontravam em curso e tinham sido apreendidos pela abordagem conceitual da interdependência proposta por Keohane e Nye (1977).

2. O conceito de governança global foi desenvolvido por Rosenau (1992). A reflexão sobre os processos de constituição do sistema internacional, a partir de entendimentos partilhados entre os seus membros, já podia ser encontrada em Young (1989).

3. Ver, por exemplo, a excelente revisão analítica dos estudos de política externa entre 1950 e 1995, realizada por Hudson e Vore (1995).

4. Isso não significa a inexistência de estudos que analisassem os condicionamentos internacionais e os seus efeitos sobre o âmbito doméstico (ver, por exemplo, Gourevitch, 1978). Porém, o ponto aqui ressaltado tem a ver com o impacto das transformações do sistema internacional e a atenuação das diferenças entre os níveis interno e externo sobre a reflexão relativa à política externa e o redimensionamento do seu objeto de estudo, para além da constatação da redução da autonomia decisória do Estado. Uma exceção a essa tendência é a abordagem dos jogos de dois níveis (Putnam, 1988), na qual a explicação do comportamento dos atores estatais em negociações internacionais resulta da interação entre processos que se desenrolam nos níveis interno e externo.

5. Voltados também para responder a esses desafios, destacam-se os seguintes trabalhos: o dos mencionados autores Webber e Smith (2002) e Rosati et alii (1997).

6. Vale a pena cotejar a definição proposta por Hill com a apresentada por Webber e Smith (2002:9-10): "A política exterior é composta de objetivos a serem perseguidos, valores estabelecidos, e decisões feitas e ações tomadas pelos Estados, e governos nacionais que os representam, no contexto das relações externas das sociedades nacionais".

7. O autor utiliza o conceito "structuration", proposto por Giddens (1979).

8. No Brasil está se assistindo a um fenômeno semelhante, visto que, por exemplo, as decisões ministeriais sobre as negociações multilaterais de comércio têm transcorrido na Câmara de Comércio Exterior (CAMEX), órgão integrante do Conselho de Governo que congrega os ministros do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, o chefe da Casa Civil, da Fazenda, do Planejamento, do Orçamento e Gestão, das Relações Exteriores, e da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Consultar , visitada em 27/7/2004.

9. O autor trabalha com o conceito de linkage politics, proposto por Rosenau (1969).


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Revista Contexto Internacional

International systems in world history - remaking the study of international relations

Any Correia Freitas

Barry Buzan e Richard Little. Oxford, Oxford University Press, 2000, 452 páginas.

Em que momento da história mundial surgiram os primeiros sistemas internacionais? De que modo eles se desenvolveram? Como o sistema internacional contemporâneo se tornou aquilo que é atualmente? Para que direção aponta seu futuro? À primeira vista, são perguntas dessa natureza que parecem ter instigado Barry Buzan e Richard Little, levando-os a escrever International Systems in World History. A leitura de suas primeiras páginas revela, no entanto, que não foram de fato as perguntas que os incentivaram a investigar o assunto, mas, em grande medida, a limitação e, não raro, a ausência de respostas que as teorias de Relações Internacionais poderiam oferecer a elas. Investigar as causas desse silêncio, e apresentar alternativas a ele, parece ter sido o ponto de partida para o livro.

O diagnóstico de Buzan e Little para o problema, além de bastante incisivo, ilustra com precisão o estado atual da disciplina. Perdida em meio a grandes debates, e com o foco de atenção voltado para questões atuais, nenhuma perspectiva teórica dentro das Relações Internacionais teria formulado um conceito de sistema internacional capaz de transcender as fronteiras de Westphalia.

Para a grande maioria delas, a referida história dos sistemas internacionais se resumiria àquela do sistema de Estados europeu e pouca coisa antes disso teria relevância para as pesquisas e análises produzidas na área. De fato, isto não está muito longe da verdade. Embora o interesse pela história não seja inédito na disciplina, a tendência é que esta seja usada anacronicamente para comprovar teorias e modelos do presente. Deve-se, sem dúvida, reconhecer que realistas clássicos, como Morgenthau, por exemplo, acrescentaram grande conteúdo histórico às suas análises; no entanto, isto parece ocorrer muito mais como uma tentativa de construir um passado clássico para o realismo do que como um desejo real de elaborar uma abordagem histórica abrangente da teoria.

Essa falta de perspectiva histórica (ou, ao menos, de uma perspectiva de mais longo termo), além de representar um entrave para o desenvolvimento dessas mesmas teorias, impede ainda que a área de Relações Internacionais consiga sair do gueto no qual se encontra confinada. Muito embora esta tenha, por natureza, tanto o potencial quanto a obrigação de exercer influência fora de suas fronteiras e, dessa forma, desempenhar o papel de macrodisciplina integradora das ciências sociais e da história, seu status atualmente ainda é o de uma disciplina periférica e atrasada em relação às demais (:33, 384 e 407). Os conceitos e abordagens que desenvolve - por estarem presos a uma experiência bastante particular, essencialmente moderna e européia - não teriam robustez e expressividade suficientes para suscitar o interesse de outras áreas, o que acaba aprofundando seu isolamento.

Para Buzan e Little, esta seria também a causa principal para o confinamento do conceito (e objeto) próprio das Relações Internacionais que é o "sistema internacional". Apesar de sua evidente qualidade de veículo capaz de estruturar uma perspectiva de história mundial, bem como de unidade para macroanálises nas ciências sociais, o sistema internacional continua sendo ignorado, normalmente preterido pelo conceito de sistema mundial, elaborado pelo sociólogo Immanuel Wallerstein (:5-9, 30-33).

A característica a-historicidade das teorias dominantes na disciplina - mais especificamente aquelas ligadas à tradição americana, como o neo-realismo - é que, em grande medida, teria levado à formulação de um conceito de sistema internacional restrito ao setor político-militar, dotado de unidades (em geral Estados) sem diferenciação funcional (i.e., unidades idênticas) e cuja estrutura é sempre anárquica. Com efeito, os autores parecem ter razão quando afirmam que, apesar de se pretender universal, esse conceito de sistema internacional, normalmente aceito na disciplina, não pode ser usado em análises que se estendam em um espectro de tempo e espaço mais amplo do que aquele compreendido na história pós-Westphalia.

Desse modo, torna-se mais fácil compreender as razões para o silêncio das diversas teorias da área quando são chamadas a identificar e analisar sistemas internacionais ao longo da história mundial. Na verdade, diante de sistemas que não se limitam ao setor político-militar, cujas unidades dominantes não são homogêneas (e tampouco se parecem com o Estado) e onde a estrutura não é anárquica, essas teorias não teriam sequer o instrumental teórico necessário para identificá-los como tais. No entanto, esta é, segundo Buzan e Little, justamente, a configuração de muitos dos sistemas internacionais que existiram ao longo da história.

A solução proposta para o impasse parece, de fato, bastante lógica: a união da história com a teoria. Dotadas de um conteúdo histórico mais abrangente, as teorias de Relações Internacionais poderiam rever e reformular suas premissas e, conseqüentemente, seu objeto, para tornar o sistema internacional finalmente apto a assumir o papel de unidade de análise transdisciplinar que lhe é devido. Por outro lado, esse novo conceito também teria condições de fornecer a estrutura teórica necessária para sistematizar o estudo da história mundial, viabilizando, assim, um novo modo de se fazer sua periodização. Tomando as idéias que dão título ao livro, olhar para o passado com um conceito de sistema que escapa ao modelo westphaliano permitiria não só oferecer uma alternativa ao modo como normalmente a história mundial é narrada, como também refazer o estudo desses sistemas dentro da própria disciplina.

O casamento entre as teorias de Relações Internacionais e a história mundial é, de fato, uma das idéias centrais de International Systems in World History. Não se trata, na verdade, de algo novo, mas reconhecidamente da continuação - ou releitura - de um trabalho já desenvolvido pela Escola Inglesa - na qual os autores fortemente se baseiam -, só que, desta vez, com a pretensão de conferir-lhe bases teóricas mais sólidas. Buzan e Little acreditam que tal união seja mutuamente benéfica, "um ato essencial", para o desenvolvimento da disciplina e suas teorias e, sem dúvida, uma maneira de estruturar o estudo da história mundial (:385, 408).

Ainda que sejam claros para a disciplina os ganhos dessa junção entre teoria e história, é mais difícil perceber até que ponto as Relações Internacionais poderiam realmente favorecer a história mundial. A proposta de uma periodização tripartite da história, tendo como base a formação e o desenvolvimento - no tempo e no espaço - de diferentes tipos de sistemas internacionais, pode ser (e, muitas vezes, de fato é) bastante interessante1. No entanto, de certo modo ela parece representar muito mais um ganho para a própria disciplina (já que esta teria a possibilidade, até então inédita, de fazer um recorte próprio da história) do que um efetivo avanço para a história mundial.

Para as Relações Internacionais, as vantagens dessa conexão são, com efeito, manifestas. Ao contrário do que pensam Buzan e Little, no entanto, talvez a maior delas não seja a possibilidade de desenvolvimento e a afirmação da disciplina, mas sim o fato de a história tornar evidentes todas as falhas e insuficiências das teorias dominantes na área e, mais precisamente, as do neo-realismo2. Quando analisados sob uma perspectiva histórica, os sistemas internacionais podem assumir configurações bem diferentes daquelas ditadas pelas premissas neo-realistas, e é essa nova maneira de olhar que representa a grande possibilidade que a história pode trazer à teoria.

A presunção neo-realista de que as unidades do sistema são sempre iguais em sua totalidade, pode não se verificar. Em muitos momentos, tais unidades podem possuir diferenças não somente estruturais, mas também funcionais, a despeito da existência de forças de socialização e competição que tenderiam a homogeneizá-las. Este foi o caso das eras antiga e clássica quando cidades-estado, impérios, tribos e impérios nômades coexistiram durante muito tempo como unidades principais em um mesmo sistema internacional. Outra premissa neo-realista, de que a anarquia é uma característica constante do sistema, aliás, também cai por terra quando se analisa esse mesmo período. Em muitas instâncias, anarquia e hierarquia podem alternar-se em "fases" sem que, por isso, o sistema internacional deixe de existir. A idéia de que são modificações no plano da estrutura que levam a mudanças no sistema também pode ser questionada. De uma perspectiva histórica, as características das unidades e o modo como se estruturam internamente é que seriam as chaves para se entender o caráter e as transformações que podem ocorrer no sistema (ver nota 1).

Historicamente, torna-se mais interessante pensar não somente nos tipos de unidade dominantes, mas também nos diferentes tipos de interação (processo) e estrutura que podem ser construídos entre essas unidades. A diferenciação setorial - introduzida pelos autores no que chamam de seu "kit de ferramentas teóricas" - é essencial para perceber que, na verdade, em vez de um, vários sistemas internacionais podem coexistir em um mesmo momento da história mundial, ampliando dessa forma suas possibilidades de análise.

Em cada setor - seja ele político-militar3, econômico, sociocultural ou ambiental4 - haverá um tipo de processo e estrutura distinto, que freqüentemente se relacionam, mas cujo desenvolvimento não se dá ao mesmo tempo nem com a mesma intensidade. Dessa forma, para definir o caráter e a escala do sistema internacional, o setor econômico tende a tornar-se mais importante do que o político-militar, por exemplo. Esta seria uma tendência visível no sistema internacional global contemporâneo, em que os processos do setor econômico, por terem assumido maior abrangência e intensidade do que os de qualquer outro, acabam tornando mais fácil falar em "economia global" do que em governo ou sociedade global.

Essa diferenciação dos sistemas internacionais por setores, vale ressaltar, é o instrumento que permite que Buzan e Little resgatem as idéias da Escola Inglesa de distinção entre sistema internacional, sociedade internacional e sociedade mundial, segundo três diferentes tradições (hobbesiana, lockiana e kantiana). Nessa releitura, os sistemas internacionais equivaleriam aos sistemas internacionais observados no setor político-militar (mais próximo também do sistema neo-realista); as sociedades internacionais, no setor sociocultural, e as sociedades mundiais poderiam ser entendidas como sistemas analisados no plano do indivíduo. A diferenciação dos níveis de análise é, aliás, outra ferramenta analítica introduzida pelos autores. Segundo eles, além do nível individual5, haveria outros quatro usados com freqüência em Relações Internacionais: os níveis do sistema, do subsistema, da unidade e da subunidade.

O último instrumento do referido "kit" consiste na separação das diversas "variáveis que explicam o comportamento", ou melhor, das fontes de explicação que podem ser encontradas em todos os sistemas, seja qual for o setor e o nível de análise. Tais fontes seriam três: a capacidade de interação (que corresponderia à quantidade de interação possível, tendo em vista as tecnologias físicas e sociais disponíveis em certo tempo e lugar), o processo (os padrões de ação e interação existentes, ou ainda, a interação que efetivamente ocorre) e, por fim, a estrutura, para a qual usa a definição clássica de Waltz (os princípios que definem como as unidades serão arranjadas dentro de um sistema, qual a diferenciação entre elas e também seu relacionamento, tendo por base suas capacidades relativas).

O que Buzan e Little propõem é que, com base nessas diferentes ferramentas teóricas, os sistemas internacionais possam ser observados em seus diferentes setores, cada um deles podendo ser analisado em níveis distintos, aos quais são conferidas fontes de explicação próprias. Com essa abordagem em mente, identificam três tipos básicos de sistema: os sistemas internacionais completos (abrangendo todos os setores), os econômicos (no qual tem maior relevo o setor econômico, sem, contudo, excluir o político-militar) e os pré-sistemas internacionais (com maior ênfase no setor sociocultural). Tal diferenciação não significa, contudo, uma separação ou corte radical. Porque fazem parte de uma mesma realidade, tais sistemas podem coexistir - e isto é o que com freqüência ocorre.

A maior parte dos argumentos apresentados até aqui - argumentos, aliás, sobre os quais o livro se baseia - são introduzidos já na primeira parte de International Systems in World History. A premissa central é que o conceito de sistema internacional, tal como formulado dentro da disciplina, não só impede que as teorias de Relações Internacionais possam descrever e analisar o modo como diversos sistemas internacionais surgiram e se desenvolveram ao longo da história mundial, como também impossibilita que o mesmo assuma seu papel de unidade de análise comum a todas as ciências sociais e à história mundial.

O "presentismo" (foco nas questões de história e política contemporânea), o "a-historicismo" (busca de leis e padrões imunes às variações históricas), o "eurocentrismo" (percepção da história mundial como uma extensão da experiência histórica européia), a "anarcofilia" (fixação em questões como anarquia e soberania) e o "estadocentrismo" (Estado encarado como unidade dominante, o que acaba vinculando o sistema internacional ao setor político-militar), arraigados nas teorias dominantes da disciplina, explicariam por que o conceito de sistema internacional não consegue libertar-se do modelo westphaliano e abranger diferentes experiências ao longo da história mundial (:17-22).

Para transcender tais fraquezas e, ainda, para dar conta da complexidade do tema, faz-se necessária a adoção de um pluralismo, tanto teórico quanto metodológico. Somente por meio de uma abordagem desse tipo seria possível formular um conceito capaz de abranger tanto a dimensão social quanto material dos sistemas internacionais, possibilitando, dessa forma, a conciliação de elementos de diferentes abordagens teóricas (no caso, o neo-realismo de Waltz, o construtivismo de Alexander Wendt6 e a Escola Inglesa) com elementos da história mundial.

Quando analisado com maior cuidado, contudo, o referido pluralismo guarda mais semelhança com a abordagem que a Escola Inglesa faz dos sistemas internacionais (segundo os autores, a única capaz de superar todas aquelas fraquezas já apontadas) do que como uma tentativa real de congregar elementos de diferentes teorias. Não se está querendo negar aqui que os postulados da teoria sistêmica de Waltz são, de fato, os fundamentos sobre os quais essa nova percepção dos sistemas internacionais será construída, ou ainda, que alguns elementos do construtivismo estejam presentes (ver nota 6). No entanto, são as idéias da Escola Inglesa que, como já foi dito, informam tal construção. Buzan e Little, por certo, reconhecem suas limitações (uma delas, seria o fato de a Escola Inglesa também não conseguir oferecer um conceito suficientemente abrangente para os propósitos do livro), mas a intenção dos autores é justamente superá-las, indo buscar na história mundial os instrumentos necessários para tanto.

Esse pluralismo metodológico, aliado às ferramentas de análise anteriormente mencionadas, são os elementos que, em grande medida, garantem a originalidade da proposta dos autores. Tendo em mãos esses instrumentos, Buzan e Little procuram estabelecer os critérios apropriados para a formulação de um conceito transhistórico de sistema internacional, capaz de expandir-se para muito antes dos quinhentos anos de Westphalia. O tipo e a quantidade de interação, o padrão, a escala, o tipo de unidade dominante, a relação existente entre elas, bem como a estrutura são os elementos necessários para que um sistema internacional possa ser identificado (:90-108). A intenção aqui faz lembrar o intuito de Waltz de construir uma teoria sistêmica parcimoniosa e elegante, capaz de explicar um grande número de eventos com o menor número de variáveis possível, resistindo ainda às variações e particularismos da história. Ao contrário de Waltz, entretanto, Buzan e Little pretendem levar as possibilidades de análise do conceito para além das fronteiras da disciplina, alcançando outras ciências sociais e, ainda (ou sobretudo), a própria história. Em vez de "rejeitar a história", como teria feito Waltz, pretendem "injetar história".

As três partes que se seguem no livro constituem justamente a aplicação desse novo conceito, buscando, assim, analisar o surgimento e desenvolvimento dos diferentes tipos de sistema internacional que existiram (e, freqüentemente, coexistiram) ao longo dos cinco mil anos de história mundial. Iniciando a narrativa com os pré-sistemas internacionais, passando pelos múltiplos sistemas internacionais dos mundos antigo e clássico até chegar no sistema internacional de escala global contemporâneo, Buzan e Little fazem especulações sobre as unidades dominantes, a capacidade de interação, o processo e a estrutura de cada um deles, em diferentes setores, considerando ainda distintos níveis de análise (especificamente, os do sistema, subsistema e unidade).

Na parte final, os autores voltam-se para o que chamam de "especulações, avaliações e reflexões", em que consideram as vantagens e possibilidades que o conceito de sistema internacional - formulado nessas novas bases - pode trazer tanto para as Relações Internacionais quanto para a história mundial. Sendo o conceito tão aberto à história, nada impede que este seja estendido também em direção ao futuro. Desse modo, Buzan e Little tentam desenhar o esboço de um provável "sistema internacional pós-moderno" - aceitando-se que o sistema internacional global contemporâneo esteja de fato sofrendo mudanças que o levariam a evoluir nesse sentido.

Alternando entre um tom futurista e a constatação de que previsões não são próprias das teorias das ciências sociais, a conclusão a que os autores parecem chegar não é de fato surpreendente. Segundo eles, ainda que possibilidades de transformação possam estar em curso, a médio (e talvez) longo prazo, não há nada de novo no sistema internacional westphaliano que conhecemos, além do fato de este se ter tornado global. O Estado ainda é a unidade dominante do sistema; a capacidade de interação, o processo e a estrutura chegaram ao seu limite de modificação e expansão, enfim, seja o que for que testemunhemos no futuro, será, em grande medida, algo bem parecido com o passado.

Se Buzan e Little efetivamente conseguiram refazer o estudo de Relações Internacionais é algo que se pode questionar. Por outro lado, talvez a contribuição mais importante do livro não tenha sido apresentar uma proposta de reformulação da disciplina, mas sim apontar suas deficiências, explorar suas contradições e expor suas falhas.



Notas

1. Buzan e Little (:386-406) apontam três pontos de mudança em que seria possível fazer uma divisão da história mundial: a formação dos pré-sistemas internacionais (entre 40 e 60 mil anos atrás), a formação dos primeiros sistemas internacionais (cerca de 3500 a.C.) e, por fim, as transformações que marcaram a formação do sistema internacional global moderno (por volta de 1500 d.C.). A idéia central é que não houve pontos de mudança radicais entre os diferentes sistemas, mas que estes coexistiram durante muito tempo, em diversos setores do contexto internacional, sendo progressivamente subsumidos uns pelos outros. O mais interessante dessa periodização é que ela parece contar, de fato, a história da contínua evolução e substituição das unidades dominantes desses múltiplos sistemas internacionais. Conforme tais unidades vão se tornando mais complexas e estáveis (vale dizer, à medida que o poder político e a hierarquia social vão se institucionalizando cada vez mais), convertendo-se também em unidades dominantes, as mudanças no sistema vão ocorrendo. Em outras palavras, são as mudanças que sucedem na estrutura interna das unidades dominantes (e não as que acontecem na estrutura do próprio sistema, como poderia prever a teoria sistêmica neo-realista) que, efetivamente, marcam os grandes pontos de mudança dos sistemas internacionais e, portanto, da história mundial.

2. Embora muitas críticas sejam dirigidas, de maneira geral, às chamadas teorias dominantes de Relações Internacionais, parece não haver muitas dúvidas de que o grande interlocutor de Buzan e Little é, de fato, o neo-realismo, referência constante no livro. Mesmo quando muitas vezes falam em "realismo", na verdade estão se referindo à sua versão "cientificista" e "sanitarizada", da qual Kenneth Waltz é o maior representante. Em grande medida, isso se justifica pelo fato de os autores estarem partindo das idéias neo-realistas para desenvolver seus próprios argumentos (:10), além de ser a obra de Waltz fundamental para quem pretende falar de sistemas dentro das Relações Internacionais. No entanto, o que pretendia ser uma reformulação, ampliação e convergência das diversas teorias sistêmicas da disciplina, acaba parecendo, ao final, um longo diálogo com o neo-realismo.

3. Vale notar aqui que, embora nesse momento inicial Buzan e Little separem o setor político do militar de forma bastante clara - e reafirmem, posteriormente, a diferença entre os dois -, ao longo do livro tal diferenciação parece diluir-se um pouco. Porque são "intimamente vinculados", ambos acabam sendo analisados como integrantes de um único setor, misturando, assim, relacionamentos baseados na coerção com aqueles fundados na autoridade, bem nos moldes neo-realistas.

4. Ainda que interessante, vale ressaltar, entretanto, que em muitos momentos a descrição dos processos e estruturas ambientais de diversos sistemas ao longo da história não é bastante clara, sendo questionável se os autores conseguem, de fato, fazer a análise a que se propõem (algo que, ao final, eles próprios acabam reconhecendo).

5. Embora seja possível afirmar que o nível individual é, de fato, fundamental para as ciências sociais, este não parece ser o caso em Relações Internacionais. Análises no plano individual podem ocorrer, mas tendem a ser mais exceção do que regra na disciplina.

6. É bastante curiosa por sinal essa leitura que Buzan e Little fazem do neo-realismo de Waltz e do construtivismo de Wendt. Grosso modo, este último corresponderia a uma abordagem sociológica dos sistemas internacionais, na qual elementos como interação, identidade, instituições, valores e normas comuns seriam realçados. O neo-realismo, por sua vez, teria uma perspectiva material (mecanicista), onde poder, anarquia, soberania, balança de poder e guerra seriam alguns dos elementos essenciais. Segundo eles, a posição teórica de Wendt caracterizaria as sociedades internacionais, enquanto a de Waltz os sistemas internacionais, tais como são entendidos pela Escola Inglesa (:39-45). Uma identificação desse tipo pode até ser verdadeira para o neo-realismo, mas revela-se falha no caso do construtivismo. Wendt, de fato, faz uma leitura "sociológica" das relações internacionais, mas tal afirmação não significa que as relações entre os Estados sempre serão caracterizadas como uma sociedade no sentido proposto pelos autores. A interação interestatal pode levar tanto à formação de uma sociedade baseada em regras, instituições e valores comuns, como também a um sistema internacional nos moldes neo-realistas. Tudo dependerá do modo como os Estados percebem a si mesmos e aos demais, e da maneira como estes constroem a anarquia. O fato de a própria estrutura do sistema internacional ser composta por normas não implica que este será uma sociedade, tudo depende do que tais normas informam. Talvez pelo fato de apenas um artigo de Wendt ter sido utilizado como fonte para suas idéias, ou talvez ainda por uma vontade de querer ver nestas uma relação de "inexorabilidade" com as idéias da Escola Inglesa (:43), a leitura que os autores fazem do construtivismo é bastante limitada. Buzan e Little dão grande relevância a elementos como a construção social, normas, intersubjetividade, mas a conclusão que parecem tirar daí é a de que a posição metodológica de Wendt caracterizaria melhor as sociedades internacionais. O que, talvez, tenha fugido à percepção deles, é que o construtivismo não elide a possibilidade de que um "sistema realista" exista. Sob um prisma construtivista, tal sistema também será social - porque socialmente construído, resultante da interação -, mas não necessariamente uma sociedade internacional nos moldes da Escola Inglesa.
Revista Contexto Internacional