POLIARQUIA - PARTICIPAÇÃO E OPOSIÇÃO

As razões da 'Poliarquia'
Renato Lessa
ROBERT DAHL
o principal livro de Robert Dahl chega ao público brasileiro quase 30 anos após sua primeira edição americana. A atenuar a sensação de atraso, a qualidade da edição, na qual ao cuidado gráfico e editorial soma-se a ótima apresentação feita por Fernando Limongi. O leitor brasileiro, que já dispunha do "Prefácio à Teoria Democrática" e do "Prefácio à Democracia Econômica" (Zahar), tem agora a possibilidade de acesso ao núcleo básico da obra de Dahl.
Depois de tanto tempo, a pergunta do leitor ávido por novidades é inevitável: qual o grau de "atualidade" do texto? Por conter uma teoria a respeito da democracia baseada nos processos de democratização ocorridos até os anos 60, teria o livro "resistido" à caótica avalanche de eventos que marcou o mundo em décadas subsequentes?
Descontando um certo grau de obsessão na avidez por "inovações", há boas e evidentes razões para a pergunta. Mesmo um desavisado observador é capaz de notar que as três décadas incompletas que nos separam da primeira edição de "Poliarquia" foram repletas de inovações: sistemas políticos poliárquicos, segundo suas características nos anos 60, deram lugar a ditaduras, para iniciarem na década de 80 novo processo de democratização; o Leste Europeu, nos últimos dez anos, abrigou uma variedade de tentativas de superação do legado soviético e, por extensão, algumas "manchas" poliárquicas a emitir sinais de consistência. Além disso, os significados de noções dahlsianas centrais, tais como "inclusão" (incorporação da população ao processo político) e "institucionalização da competição política", foram, aparentemente, desafiados por concepções deliberativas da democracia e pela valorização analítica e normativa da sociedade civil, numa clara tendência a desinstitucionalizar nossas descrições a respeito do mundo político. Isso tudo para não mencionar os apocalípticos atestados de óbito dirigidos aos Estados nacionais, lugares de ocorrência "natural" dos percursos poliárquicos, tal como nos ensinou a teoria da poliarquia.
Com efeito, um abismo intransponível divide as experiências das décadas de 50 e 60 -ambiente histórico e intelectual da teoria dahlsiana da democracia- daquilo que se testemunha nesses anos finais do milênio. Para usar de forma licenciosa uma expressão do próprio Dahl, contida no título do segundo capítulo de seu livro, é cabível perguntar: a "Poliarquia" (ainda) faz sentido? A resposta deve ser tão simples quanto o é o estilo dahlsiano: faz todo o sentido; é uma das obras mais importantes da ciência política na metade final do século.
Com um pouco mais de ousadia, não seria um absurdo completo atribuir-lhe características de um clássico da teoria política. Duas características fortes, inscritas naquilo que designamos como obras clássicas, estão aqui presentes: o vínculo denso com temas e problemas da tradição da reflexão política e a capacidade de configurar as perguntas que dirigimos ao mundo. Se o conhecimento político, como qualquer outro, depende do tipo de pergunta que formulamos a nossos experimentos, os clássicos constituem o léxico básico dessa arte de investigar: eles definem os nossos problemas; eles nos ensinam a perguntar. Tais requisitos estão presentes em "Poliarquia".
Em notação moderna, o livro opera sobre um dos problemas clássicos da reflexão política: o da classificação dos tipos de regime existentes, segundo suas características próprias. Os primeiros exercícios neste sentido são tão antigos quanto a própria disciplina. Já em Políbio, Heródoto e Aristóteles, para ficarmos com os que iniciaram essa rica tradição, a marca forte da filosofia política se apresenta: a combinação entre esforços de descrição e classificação do mundo político e perspectivas de corte normativo. Em outras palavras, dizer do mundo como ele é e de sua variedade. Mas, ao mesmo tempo, sugerir desenhos alternativos, já que este mundo é apenas um dos muitos possíveis. Nos antigos, as diferentes classificações das formas de governo têm em comum a aversão ao despotismo, domínio do medo, da brutalidade e do imprevisível. Desde então, o despotismo é o grau zero da vida política civilizada: aqui não há institucionalização dos modos de competição política e, muito menos, inclusão, para usarmos marcas dahlsianas. Trata-se de um experimento definido pela exemplar ausência de atributos positivos. A principal implicação é clara: os outros tipos se caracterizam por suas maneiras próprias de se distinguir do despotismo. A pergunta decorrente, já discernida pelos antigos, ainda guarda algum apelo: em que medida regimes não-tirânicos possuem mecanismos de proteção contra o despotismo?
Dahl inicia seu livro de forma caridosa para com o leitor. Sem subterfúgio, apresenta nas primeiras linhas do primeiro capítulo o propósito que o guiará -e de fato guiou- durante todo o livro. Seu ponto de partida, descrito aqui à moda pretérita, é o de saber o que fazer para afastar o espectro do despotismo. É o que revela aquilo que podemos designar como "a" pergunta dahlsiana: dado um regime em que os opositores do governo não possam se organizar aberta e legalmente em partidos políticos para fazer-lhe oposição em eleições livres e idôneas, que condições favorecem ou impedem sua transformação num regime no qual isso seja possível?
O regime inicial, de onde se parte para iniciar esse experimento analítico, é apresentado como um lugar de privação. O ponto de chegada pretendido é o lugar no qual o impossível sob a ordem despótica se torne regra. Trata-se de uma bela circularidade, que, contudo, não padece de imperícia. Ela, ao contrário, é deliberada e fértil, pois nos libera da insolúvel querela a respeito da boa definição de democracia, além de desempenhar um papel preciso na história do debate a respeito da teoria democrática, deflagrado neste século. A "solução dahlsiana" para esse debate revela a outra dimensão exigida de um clássico: a capacidade de constituir novas perguntas e áreas de investigação.
As décadas iniciais do nosso século não foram exatamente auspiciosas no que diz respeito à teoria democrática. Alguns dos melhores cérebros de então -Vilfredo Pareto, Gaetano Mosca, Robert Michels, Carl Schmitt, Sigmund Freud e Max Weber, entre outros-, por caminhos e com finalidades distintas, sustentaram a hipótese de que o mundo social não está vocacionado para a felicidade pública. A afirmação do caráter diabólico e adversarial da política, das potências humanas irracionais e não-conscientes, da inelutabilidade da distinção entre elites e massas e do vírus oligárquico inerente à democracia, entre outras maldições, soterrou a ingênua postulação liberal democrática a respeito da excelência do homem comum, ainda que Frank Capra lhe tenha garantido sobrevivência cinematográfica a partir dos anos 30. A descrição do mundo então vitoriosa indicava a impotência do homem comum para decidir a respeito de assuntos públicos e sua diluição nas malhas da impessoalidade e da multidão. O tradicional sujeito da ordem política liberal democrática -mito ou realidade, não importa aqui- havia desaparecido.
No final dos anos 30, Joseph Schumpeter estabeleceu as bases de uma nova concepção de democracia. Seu principal mérito, em alguns capítulos de "Capitalismo, Socialismo e Democracia", foi demonstrar que a devastação proporcionada pelos realistas do início do século não foi completa. Não há incompatibilidade de princípio entre realismo político e democracia. A demonstração, é certo, tem pesados custos. O principal é a erradicação de qualquer utopismo e a transformação da democracia em um método de produção de governo. A atividade política é dotada da mesma lógica que habita o mundo do mercado, abrigo tanto de consumidores ordinários como de empreendedores, agora designados como empresários políticos. A democracia é um regime que leva em conta as preferências desses consumidores no mercado político e que não opera com impedimentos discricionários para impedir a emergência de novos empresários políticos. O cidadão ordinário, por sua vez, tem como traço uma indelével idiotia: sua competência cognitiva é inversamente proporcional à distância existencial que mantém com relação aos assuntos que considera e opina. É na diminuta circunstância de sua vida privada e de seus vínculos primários que pode aspirar a alguma soberania e destreza. Como cidadão, é um membro de um "unworkable committee".
A concepção dahlsiana da democracia evitou tanto o utopismo de definições substantivas e dedutivas da democracia quanto o congelamento da descrição schumpeteriana. A construção dessa alternativa teve início em um outro livro de Robert Dahl -o "Prefácio à Teoria Democrática", editado em 1956-, que estabeleceu as bases do tratamento contido em "Poliarquia". No livro de 1956, Dahl distingue dois métodos a partir dos quais poder-se-ia construir uma teoria democrática: o da maximização e o descritivo. O primeiro exige uma definição clara das metas a serem atingidas por um regime democrático, assim como de seus requisitos mínimos. O grau de democracia de regimes políticos reais poderia ser atestado na medida em que maximiza aqueles valores substantivos. Um exemplo de definição dessa natureza pode ser encontrado em E.E. Schattsneider, para quem "a democracia como sistema moral é um experimento de criação de uma comunidade". A proposta de Dahl explora a outra alternativa. Em notação livre podemos dizer que, a despeito de não possuirmos um conceito de democracia -como enteléquia independente e anterior ao mundo- somos capazes de reconhecer um sistema político democrático na medida em que nele estão afastadas ou contidas características típicas de uma ordem despótica (ou de hegemonia fechada, nos termos de Dahl). É possível, portanto, de forma intuitiva, assumir que alguns sistemas políticos têm características democráticas, que podem ser isoladas e apresentadas como comuns. Eu posso descrevê-las tanto do ponto de vista de seu estado atual quanto no que diz respeito à sua história e às chances de desenvolvimento ou retrocesso.
Na reflexão dahlsiana, a democracia é um sistema hipotético de governo. Em outra semântica, ela é um ideal regulatório decisivo para que nos orientemos no mundo, mas insuficiente para nos revelar o que favorece e o que dificulta ou impede a construção de sistemas políticos democráticos reais. A novidade de "Poliarquia" está contida em sua pergunta inicial, cuja fertilidade instaura algumas ordens de indagações derivadas. Duas me parecem ser as mais relevantes: 1. Dado que todas as poliarquias existentes foram, em algum momento, não-poliarquias, que processos e sequências estiveram presentes nessa transformação? E mais, que fatores podem ampliar o caráter poliárquico das poliarquias realmente existentes? Em que medida o esclarecimento desses percursos pode ser útil para apostas poliárquicas futuras? 2. Que evento crucial marca a passagem de um estado não-poliárquico para o seu oposto simétrico?
A primeira ordem de indagações demonstra o quanto "Poliarquia" procura desenvolver uma teoria da mudança política, tendo o despotismo -ou as hegemonias fechadas- como ideal regulatório negativo. Aqui se apresenta a dimensão histórica e comparada do empreendimento, associada a um importante enquadramento analítico. Os diferentes percursos que resultaram em sistemas poliárquicos apresentaram diferentes associações históricas entre dois componentes básicos: a criação de um sistema institucionalizado e pacífico de competição pública (e não de "contestação", como quis o tradutor...) e a inclusão da população adulta -via incorporação eleitoral- ao processo político. As implicações, na verdade, são ainda maiores. As duas dimensões destacadas por Dahl -liberalização/institucionalização do conflito e inclusão- podem ser utilizadas na avaliação de qualquer sistema político.
Poliarquias são ordens políticas democráticas realmente existentes que podem -e devem- experimentar formas de aperfeiçoamento tanto de seus sistemas de competição política como de seus mecanismos de incorporação popular. Em outros termos, não há limite conceitual que possa aprisionar as possibilidades de extensão tanto da participação quanto do sistema de competição política. Essa consequência é surpreendente, já que a análise de Dahl reclama uma orientação analítica realista.
O evento crucial e necessário para qualquer processo de poliarquização nos é revelado por Dahl mediante um enunciado que, aparte ícones utilitaristas, tem um indisfarçável sabor schmittiano. A poliarquia exige como condição necessária que, do ponto de vista das elites que competem, os custos da tolerância sejam menores que os da tentativa de supressão dos adversários. Há aqui grandes afinidades com a proposição ontológica básica de Carl Schmitt, que sustenta ser o conflito amigo X inimigo a marca específica da política. As afinidades ideológicas e políticas díspares de Dahl e Schmitt não erradicam o fato de que a democracia dahlsiana não resulta de consensos normativos ou de adesões a finalidades éticas. Trata-se de um arranjo institucional que procura abrigar formas de expressão do conflito dotadas de um sistema de garantias mútuas para os que estão envolvidos. A democracia resulta, pois, do fato brutal do conflito amigo X inimigo, e não de sua negação.
As implicações normativas da reflexão de Dahl não se materializam apenas na sua pergunta inicial, a de saber de que maneira sistemas não-poliárquicos podem se democratizar. Ao estabelecer as dimensões da inclusão e da institucionalização do sistema de competição política como fundamentais em qualquer sistema político, Dahl, além de nos fornecer um quadro analítico para o exercício comparado, indica a possibilidade de adotar pontos distintos de observação. As dimensões, que constituem eixos dotados de escalas hipotéticas de localização, podem ser tomadas como formas de observação da sociedade. Um analista que observe o sistema político e seus dilemas, adotando, por exemplo, o ponto de vista do eixo da institucionalização da competição política, tenderá a perceber como crucial para a democracia esforços de engenharia institucional voltados para a estabilidade. A observação exercida do ponto de vista da inclusão/incorporação não possui as mesmas implicações, já que nesse caso a extensão da democracia estará associada à defesa de formas mais inclusivas de representação, sem excluir como coadjuvantes formas diretas de participação. A existência de possibilidades de combinação dessas duas formas de observar o mundo não é suficiente para eliminar a sua distinção básica.
Robert Dahl é um dos principais cientistas políticos americanos contemporâneos. Em companhia de intelectuais como Michael Walzer e Richard Rorty, entre outros, pertence à vertente mais progressista do pensamento americano contemporâneo, na qual versões radicalizadas do liberalismo político encontram sua afinidade com os temas da democracia e daquilo que, de um modo infelizmente saudosista, podemos chamar de justiça social. Com efeito, já em "Poliarquia", Dahl nos chamou a atenção para o fato de que as poliarquias mais consolidadas, além de apresentar ótimo desempenho nas duas dimensões de seu modelo, manifestam forte correlação entre democratização política e Estado de Bem-Estar. Em outros termos, a incorporação política da população teve como corolário o tratamento governamental de questões de justiça substantiva. Isso nos permite supor que o maior desafio ao livro de Dahl, no que diz respeito à sua capacidade de resistência à erosão do tempo, não seja representado tanto por modificações recentes na esfera pública quanto pela disseminação daquilo que Karl Polanyi tão bem designou como religião de mercado. Mas, nesse caso, já não se trata mais de um desafio à "Poliarquia", mas à poliarquia.

Renato Lessa é diretor executivo do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e professor da Universidade Federal Fluminense (UFF).

Folha de São Paulo