O sistema político brasileiro

Antonio Octávio Cintra e Lúcia Avelar (organizadores) – O sistema político brasileiro

Antonio Paim *

2ª edição, São Paulo, Editora UNESP, 2007.

A ampla caracterização do sistema político brasileiro, organizada Antonio Octávio Cintra e Lúcia Avelar, com o patrocínio da Fundação Konrad Adenauer, teve o mérito de reunir diversos estudos de seus aspectos isolados, facultando uma visão de conjunto.

A par disto, os textos de Antonio Octávio Cintra servem como uma espécie de ossatura geral. Ainda que devamos considerá-los especificamente, vale desde logo indicar as razões pelas quais desempenha esse papel: 1ª) conduz o foco para o essencial do problema ao cuidar de estabelecer a natureza do presidencialismo brasileiro, em contraponto não apenas com as variantes principais como em face do parlamentarismo; 2ª) destaca logo o fato que nem sempre se leva em conta: as instituições importam. Basta ter presente o desapreço vigente, entre nós, em relação ao Parlamento e ao partido político, para dar-se conta da relevância dessa nota; e, 3ª) faculta ao leitor um retrato vivo do funcionamento da Câmara dos Deputados no período recente.

É parte da ossatura do livro o ensaio de Octávio Amorim Neto. Para corroborá-lo, é suficiente indicar-lhe o título: “O Poder Executivo: centro de gravidade do sistema político brasileiro”.

Os demais estudos completam o quadro na medida em que consideram os outros componentes do Executivo (burocracia; agências reguladoras e federalismo) e o Poder Judiciário.

Coube a Lúcia Avelar apresentar-nos o que seria “o outro lado da questão”: a relação Estado/sociedade. Ensaio de sua autoria abre a coletânea ao considerar a participação política. Os demais textos aprofundam essa visão com ênfase na caracterização dos personagens relevantes (classe política, partidos, sindicatos, militares. etc.).

O livro se completa ao considerar o Brasil na ordem internacional.

Vejamos mais detidamente o que a nosso ver constitui o cerne do sistema político brasileiro, isto é, os ensaios de Antonio Octávio Cintra e Octávio Amorim Neto.

Na busca do que se poderia designar como especificidade do presidencialismo brasileiro, Antonio Octávio Cintra passa em revista as razões pelas quais não se introduziu no país República parlamentar, o que seria de todo mais plausível. Afinal de contas o país vivera quase meio século sob esse tipo de sistema.

Ao suscitar o tema, parte da seguinte constatação: “A discussão sobre o sistema de governo mais conveniente para o Brasil tem sido intensa ao longo do período republicano, talvez porque a opção presidencialista, feita sob a égide do positivismo militar, quando da derrubada da monarquia, jamais tenha sido totalmente digerida por expressivas lideranças de nosso mundo político e intelectual”.

Cintra enxerga sérios obstáculos à introdução da República parlamentar, com o fim da monarquia, dadas as condições vigentes no país (“baixa participação política, eleitorado minúsculo e imensa população rural, submetida ao poder tradicional dos donos da terra”) embora houvesse no sistema político esboço de instituições básicas de competição política. O certo porém é que a República cortou a possibilidade desse desfecho.

Detém-se no exame da fracassada experiência parlamentarista de 1961. Escreve: “nascido sob maus auspícios e numa situação de crise operacional, sabotado pelo presidente e pelos próprios ministros, não tendo sido difícil convencer a população a rejeitá-lo.”

Lembra que a Comissão Arinos, criada após a abertura de 1985, incumbida de elaborar projeto de Constituição, optou por recomendar a introdução do parlamentarismo, de que teria resultado não fosse sequer submetido à Assembléia Constituinte. A opção final dessa Assembléia pelo presidencialismo parece-lhe ter sido insegura, na medida em que estipulou a realização do plebiscito de 1993. O tema contudo, por sua complexidade, não se prestava à natureza dessa consulta (sim ou não). Como se sabe, deu a vitória ao presidencialismo.

É muito interessante a análise empreendida por Antonio Octavio Cintra para responder à questão: por que a recusa ao parlamentarismo.

Basicamente, trata-se de uma aspiração limitada à elite, sem respaldo na opinião pública. Esta acredita “que a tarefa de desenvolvimento do país, modernizá-lo, romper os bloqueios a seu progresso, requer a concentração de poder num líder carismático, ungido pelo mandato popular para mudar o sistema”. Nossa opinião pública não vê no parlamentarismo a possibilidade da emergência de liderança forte. Junte-se a tais percepções o desapreço do Parlamento.

Cintra entende que se trata de uma percepção enganosa na medida em que formula exigências conflitantes com o nosso sistema de governo presidencial. Resumo e enumero as características que lhe atribui:

1ª) O sistema político brasileiro está cheio de pontos de bloqueio a tomada de decisões;

2ª) O Presidente brasileiro tem de compor sua base de governo num Congresso pluripartidário onde não se formou agremiação majoritária sequer capaz de aprovar leis ordinárias;

3ª) As decisões exigentes de quorum especial proporcionam às pequenas agremiações incomensurável poder de barganha;

4ª) Sendo bicameral o Legislativo, o rito de votação deve repetir-se no Senado;

5ª) Presença de federalismo real o que atribui poder de barganha a oligarquias nos estados menos desenvolvidos; e,

6ª) Poder Judiciário descentralizado contando o Ministério Público com autonomia.

Do quadro descrito resulta que a democracia brasileira pode ser definida como bloqueio ao poder da maioria.

Essa realidade conflita com o papel que se espera do sistema de governo democrático representativo: capacidade de proporcionar maiorias estáveis aptas a governar, escreve Cintra. Ao que acrescentaria: assegurar a alternância de poder que reflita as normais oscilações da opinião pública.

Em seguimento, passa em revista os estudos recentes dedicados ao tema. Em síntese, giram em torno do conceito de “presidencialismo de coalizão”. Confluem no sentido de justificar o sistema institucionalizado no país, alheios aos riscos inerentes à descabida fragmentação das agremiações políticas. Nesse afã de suscitar a suposição de que “vivemos no melhor dos mundos possíveis”, chegou-se até a aproximar as coalizões governamentais brasileiras do parlamentarismo europeu, tese sem qualquer consistência.

Cintra completa o estudo ora considerado com a caracterização do funcionamento da Câmara dos Deputados, contando com a colaboração de Marcelo Barroso Lacombe. Parte do fato de que a Constituição de 88, embora tenha restabelecido muitas das prerrogativas do Parlamento abolidas ou minimizadas nos governos militares, preservou muitos dos poderes de que foi dotado o Poder Executivo naquele período, no que respeita à interferência no processo legislativo. Basta lembrar aqui as denominadas medidas provisórias que, na verdade, dão ao Executivo o poder de pautar a agenda do Congresso.

O texto passa em revista os mecanismos adotados para assegurar o funcionamento da Casa, o papel da Mesa, do Colégio de Líderes e, notadamente, das Comissões permanentes e transitórias.

Na literatura produzida a esse respeito, adotou-se como parâmetro obra relacionada ao funcionamento da Câmara dos Deputados dos Estados Unidos, da autoria de David Mayew (Congress: the Eleitoral Connection, 1974). Esse autor defende a hipótese de que o funcionamento daquela instituição pode ser compreendido a partir do propósito dos deputados de serem reeleitos.

Fez-se caso omisso de que, nos Estados Unidos, a renovação do mandato dá-se a cada dois anos, o sistema é distrital, o representante é eleito na base do compromisso com determinados pontos programáticos e presta contas, periodicamente, de seu desempenho.

Registro aqui o espanto, revelado por correspondente de jornal brasileiro, ao que entendeu como inexistência de campanha eleitoral, ao acompanhar, isoladamente, a eleição de deputados federais. Não havia sido informado do modus operandi, isto é, da efetiva proximidade entre representante e representado, ao longo do exercício do mandato.

Outras características distintivas em relação ao caso brasileiro: as atribuições da União são limitadas à política externa e defesa, sendo reduzida a sua ingerência nos temas afetos à Federação que a precedeu e constituiu. Last but not least, dois grandes partidos concentram historicamente sempre acima de 95% da votação.

No caso dos Estados Unidos, com efeito, a estabilidade da composição das duas Casas poderia ser apontada como uma das características básicas do sistema.

Dedicando-se a acompanhar esse fato, o analista político Charles Cook concluiu que, no período 1998 a 2006, dos 435 distritos eleitorais, o maior número de distritos efetivamente competitivos correspondeu a 35 (cerca de 8% do total). No pleito de 2004, disputa pondo em risco o mandato do deputado somente se verificou em 13 distritos. Tenha-se presente que, no ciclo em causa (1998/2006), ocorreram seis pleitos eleitorais.

Conforme se pode ver do quadro adiante, o Brasil situa-se no pólo oposto. Nas eleições posteriores a 88, o índice de renovação oscilou entre 45% e 62%:

Renovação da Câmara dos Deputados

Legislaturas Novos DeputadosN° %

1991-1995 318 62

1995-1999 277 54

1999-2003 220 43

2003-2007 235 46

2007-2011 246 48

Outro aspecto para o qual se voltam os analistas é a denominada “coesão partidária”, isso é, em que medida os integrantes das bancadas acompanham as determinações da liderança. Cintra passa em revista as diversas manifestações dedicadas ao tema. Parece-me, entretanto, que a Fabiano Santos ocorreu uma opinião mais próxima do bom senso, pelo menos no que se refere à chamada “base governista”. Ei-la: “O comportamento coeso de uma legenda comum é do interesse de cada deputado como forma de conferir credibilidade a uma ameaça que, do contrário, não chegará a importunar ator político tão poderoso quanto o Presidente da República. (...) a adesão às proposições políticas do partido é um bem público para a bancada como um todo, e esse benefício somente pode ser alcançado se os parlamentares delegam aos líderes uma parte considerável de seu controle sobre a pauta legislativa com a finalidade de remover os problemas de coordenação.” (Apud Cintra- obra cit, ed. cit, pág. 163/164).

Desse conjunto de análises, abrangendo, como não poderia deixar de ser, o nosso sistema eleitoral, Cintra conclui: “Não parece justificada a propensão a descartar, como desnecessárias, iniciativas de reforma política, presente entre muitos dos analistas que se têm debruçado sobre as realidades eleitoral e partidária e sobre o funcionamento do sistema de governo no país. De modo geral, do ângulo do eleitorado, para o qual seria importante a presença de valores como a inteligibilidade do sistema e um grau razoável de accountability, entre outros, tem ficado esquecido quando se acha o funcionamento do modelo atual como satisfatório e se estigmatizam tentativas de aperfeiçoá-lo. E também, como apontado ..., tem-se omitido a consideração da própria lógica sobre a qual se apóia o sistema para produzir resultado que pode ser insustentável em contexto de crise econômica.”

* Antônio Octávio Cintra

Bacharel em sociologia e política e em administração pública, pela Faculdade de Ciências Econômicas da UFMG. Mestre em sociologia pela Facultad Latino-americana de Ciencias Sociales ( Santiago, Chile) e doutor em ciência política pelo MIT. Foi professor do Departamento de Ciência Política da UFMG e do Departamento de Ciência Política e Relações Internacionais da UnB. É consultor legislativo da Câmara dos Deputados.

* Lúcia Avelar

Bacharel em sociologia e política pela Faculdade de Ciências Econômicas da UFMG. Mestre e doutora pela PUC de São Paulo e pós-doutourado pelo Departamento de Ciência Política da Yale University. Professora titular do Instituto de Ciência Política da UnB.

Antonio Paim

Concluiu sua formação acadêmica na antiga Universidade do Brasil, atual UFRJ, iniciando carreira acadêmica na década de sessenta, na então denominada Faculdade Nacional de Filosofia, tendo pertencido igualmente a outras universidades. Aposentou-se em 1989, como professor titular e livre docente. Desde então, integra a assessoria do Instituto Tancredo Neves, que passou a denominar-se Fundação Liberdade e Cidadania. É autor de diversas obras relacionadas à filosofia geral, à filosofia brasileira e à filosofia política.

Revista Liberdade e Cidadania