Luz nas trevas. Ensaios sobre o iluminismo

Ricardo Vélez Rodriguez - Luz nas trevas. Ensaios sobre o iluminismo

Antonio Paim *

Guarapari-ES, Ex Libris, 2007.

Conhecido estudioso do pensamento político brasileiro que tantas contribuições tem proporcionado para o entendimento de certos períodos de nossa história, Ricardo Vélez Rodriguez vem de publicar livro com este expressivo título: Luz nas trevas. As trevas correspondem ao que também poderia ser designado, parodiando Bárbara Tuchman, como marcha da insensatez, sempre que nos disponhamos a meditar sobre a atual realidade política do país.

Quando se tratou de democratizar o sufrágio, na segunda metade do século XIX, William Gladstone (1809/1898), seu grande artífice, na condição de chefe do governo da Inglaterra ocupou-se ciosamente de transformar a chamada “educação popular”, ministrada pelas igrejas, no ensino público de caráter universal, com vistas à educação para a cidadania. Recorreu inclusive a artifícios para obrigá-las a aceitar a formação dos professores segundo as novas regras. Graças a isto e à moderação com que se processou a incorporação de novos segmentos da sociedade ao processo eleitoral, o sistema representativo tornou-se democrático sem experimentar qualquer risco de implosão, como se deu na França do mesmo período, quando a providência se fez de modo abrupto para beneficiar Napoleão III, no poder, terminando como se sabe.

No Brasil de nosso tempo, a extensão do sufrágio deu-se sem nenhuma medida correlata para organizar o eleitorado. Ao contrário disto, o sistema eleitoral vigente tornou-se impeditivo da formação de partidos políticos estáveis. O outro lado da moeda é agora apontado por Ricardo Vélez. Cito: “As nossas decisões erráticas decorrem justamente do fato de termos substituído a educação para a cidadania, ao longo das últimas décadas, pela doutrinação ideológica, coisa que já foi superada sobejamente no resto do mundo. A marxização na formação dos professores do ciclo básico, ao amparo das idéias gramscianas, climatizadas pela retórica de Paulo Freire, terminou abrindo espaço para o fenômeno apontado”.

E, prossegue: “Moral da história: agimos em matéria de eleições sem pensar nas conseqüências. Muitos cidadãos brasileiros não foram preparados para qualificar o seu voto. Vale mais a retórica ou a propaganda oficial, do que as razões com que podemos submeter ao crivo da análise as propostas partidárias.”

Bolívar Lamounier, em sua última obra, já havia chamado a atenção para a inconsistência do ufanismo em matéria de consistência institucional, que se apossou de setores da elite política, notadamente por acreditar na robustez das conquistas democráticas do último período. Vélez insiste nesse aspecto: “Tempestades virão, certamente, nos próximos anos em decorrência da mudança do panorama de bonança internacional, que foi condicionada pelo crescimento da economia norte-americana. ..... Ao decidir apostar unicamente no carisma e não na razão dos governantes, o Brasil subiu na corda bamba. E pagará o preço.”

O momento das Luzes, na visão do autor, conduziu ao objetivo colimado: “surgimento da modernidade e desmonte do absolutismo”. Além de apontar os episódios mais representativos do iluminismo europeu, destaca sua repercussão no Brasil.

Não se trata de desconhecer que a política é feita de paixão e intuição. Contudo, não ocorre num vazio onde cada personagem possa comportar-se como se o dia nascesse não quando o sol se levanta, mas no momento em que desperta. Vale a pena lembrar que, depois da queda do Estado Novo, quando vivíamos em plena abertura política para logo “cair na real”, como diria a sabedoria popular, isto é, darmo-nos conta de que estávamos construindo novo ciclo autoritário, o eminente líder liberal Otávio Mangabeira (1886/1960) não se cansava de advertir que em nossa terra a democracia “era uma planta tenra”. Como ensina Ricardo Vélez Rodriguez: “Nesse contexto de pessimismo é importante lembrar a falta que fazem as luzes para iluminar a opinião pública”.

Ricardo Vélez Rodriguez, colombiano naturalizado brasileiro, concluiu mestrado e doutorado entre nós. Presentemente, é professor adjunto na Universidade Federal de Juiz de Fora, Minas Gerais. Tornou-se um dos principais estudiosos do pensamento político brasileiro, sendo autor de numerosa bibliografia. A par disto, preserva interesse no estudo da cultura latino-americana.

Antonio Paim

Concluiu sua formação acadêmica na antiga Universidade do Brasil, atual UFRJ, iniciando carreira acadêmica na década de sessenta, na então denominada Faculdade Nacional de Filosofia, tendo pertencido igualmente a outras universidades. Aposentou-se em 1989, como professor titular e livre docente. Desde então, integra a assessoria do Instituto Tancredo Neves, que passou a denominar-se Fundação Liberdade e Cidadania. É autor de diversas obras relacionadas à filosofia geral, à filosofia brasileira e à filosofia política.

Revista Liberdade e Cidadania

Beyond Liberal Democracy

Daniel A. Bell - Beyond Liberal Democracy. Political Thinking for an East Asian Context

Antonio Paim *

Princeton University Press, 2006.

O conhecido pensador norte-americano Daniel Bell publicou um livro que pode permitir o aprofundamento do debate acerca da possibilidade de adoção pela China do sistema democrático representativo. Intitula-se Beyond Liberal Democracy. Political Thinking for the East Asian Context. Em sua longa existência (completará 88 anos), Bell elaborou extensa bibliografia dedicada sobretudo às questões políticas. Participou ativamente das discussões sobre os destinos do socialismo, em face da denúncia do stalinismo provinda dos próprios soviéticos. Autor consagrado nos Estados Unidos e em outros países ocidentais, ao longo da década de 90 participou ativamente do diálogo com pensadores do Leste Asiático, tendo publicado diversos textos sobre o tema, inclusive um livro. Convenceu-se de que é imprescindível levar em conta a especificidade da valoração ali vigente. Do contrário, a pregação ocidental cai no vazio ou é francamente recusada.

Bcyond Liberal Democracy parte justamente de um caso exemplar: o do fracasso da visita à China de Ronald Dworkin, outro renomado pensador norte-americano. Os chineses traduziram o livro em que sintetiza as suas doutrinas (Taking Riqhts Seriously) e convidaram-no para presenciar o lançamento na capital e nas principais cidades, quando proferiu conferências. Nestas, pretendeu que o auditório discutisse casos concretos de violação dos direitos humanos, enquanto os presentes desejavam que esclarecesse em que residiria a efetiva diferença entre a valoração chinesa e a ocidental, solicitação a que não atendeu. Diante do seu desinteresse por tal questão, ao comentar o evento, articulistas lembraram as visitas de Bertrand Russel e John Dewey, nos anos 30, acolhidas com entusiasmo pela familiaridade que revelaram com a riqueza milenar da cultura chinesa. Consiste, em suma, num bom exemplo dos equívocos a que pode conduzir a suposição da superioridade da cultura ocidental.

Para bem fundamentar a sua argumentação, o livro desde logo considera de forma exaustiva alguns dos aspectos da milenar tradição do confucionismo. Louva-se sobretudo dos comentários de um dos seus principais discípulos, Mencius, elaborados no século IV a.C., duas centúrias depois do mestre. Em especial, parecem-lhe muito elucidativas as considerações que tece a propósito das guerras justas e injustas. Essas considerações facultariam preciosas indicações quanto à possibilidade de aquisição de uma linguagem apropriada para lidar com a relação entre o Ocidente e a China, notadamente pelo fato de que leva em conta uma situação conflituosa. No período em que Mencius teria escrito esta parcela do desenvolvimento acerca das reflexões de Confúcio, registravam-se guerras intermitentes entre pequenos Estados, situação que na verdade viria a perpetuar-se, preservando grande atualidade. A primeira dinastia unificadora data do ano 221 da nossa era. Invoca também autores dos tempos presentes, com o propósito de demonstrar que é profundamente arraigado o reconhecimento do mérito, que tomará como ponto de partida para o encontro de uma alternativa à pura e simples cópia do sistema democrático representativo do Ocidente. Parece-lhe que a maneira pela qual Samuel Huntington enfrenta a questão leva de modo inevitável a um dilema insolúvel: democracia nos moldes ocidentais ou confucionismo autoritário. Move-o a convicção de que o atual sistema político chinês não é estável.

A tradição confucionista e os direitos humanos

Daniel Bell analisa alguns aspectos da atuação do Ocidente em relação ao Leste Asiático (China, sobretudo): os direitos humanos, a democracia e o capitalismo. Ainda que não seja o caso de passar em revista todas as suas teses, cabe determo-nos, ainda que brevemente, no comportamento das diversas organizações que atuam em prol daqueles objetivos. No caso dos direitos humanos, considerou não só o empenho pelo respeito à liberdade e aos direitos individuais básicos, mas também o posicionamento em face da pobreza e outros tipos de privações. Levou em conta o fato de que, em 2001, a Anistia Internacional admitiu que a concentração de sua atividade nas violações dos direitos civis e políticos ignorava que, em muitos países, a relevância desse tipo de privação é minimizada pela pobreza generalizada — ou pela devastação provocada pelos ciclos de falta de alimentos —, mudando de estratégia, no que foi seguida por outras organizações. Vejamos como apresenta a questão, ainda que tomando por base apenas aquelas situações que nos pareceram mais expressivas.

Segundo Bell, no caso do empenho pela observânciados direitos humanos, o principal erro residiria no caráter inócuo da argumentação que não leve em conta tradições culturais arraigadas. Na China, por exemplo, a simples utilização do termo “direitos humanos” pode ser interpretada como menosprezo da cultura chinesa e a suposição de que louvar-se-ia de valores subalternos. No seu entendimento, a questão central que se tem colocado, perante as entidades ocidentais que atuam na China, diz respeito ao tipo de posição a adotar em face das autoridades governamentais.

A Fundação Ford tem apoiado organização ligada à Universidade de Wuhan que se ocupa de estudar e propor reformas judiciais, desenvolver apoio jurídico a quem se disponha a aceitá-lo para a defesa e garantia de seus direitos e, ainda, pesquisa constitucional de modo a tornar acessível às autoridades a experiência de outras nações asiáticas. O Centro da Universidade de Wuhan tem designado para tal fim, entre os seus membros, as principais autoridades locais. Seus dirigentes reconhecem de público que não poderiam dar curso aos seus projetos sem o apoio da Fundação Ford. Ao mesmo tempo, destacam a impossibilidade de fazer avançar a causa dos direitos humanos sem a colaboração oficial.

Outro exemplo: uma instituição oficial dinamarquesa, que tem apoiado programas que incluem a prevenção do uso da tortura e o tratamento impróprio, pela polícia, na fase processual de presos, declara num de seus relatórios, transcrito por Daniel Bel!, que em Estados autoritários, onde são poucas as organizações não-governamentais locais, voltadas para a defesa dos direitos, a única opção consiste na cooperação com as autoridades. Da experiência colhida, conclui que o discurso ocidental dos direitos humanos em muitos casos é associado à justificativa, usada no passado, para a ocupação colonial, o que suscita reações nacionalistas. Diante desta evidência, as objeções das autoridades a determinadas interferências precisam ser examinadas sem preconceito. A entidade em apreço prefere fazer referência a “conflito de formalidades” que, a seu ver, tem se revelado como “problemas técnicos muito mais que substanciais, e não temos esbarrado em confrontações sérias”.

Naturalmente, semelhante postura está longe de ser consensual. Na visão de Bell, contribui para estabelecê-la o encontro de arranjo institucional apto a combinar o respeito à especificidade de outras tradições culturais e que, ao mesmo tempo, seja capaz de garantir a vigência do respeito aos direitos civis. Justamente a essa circunstância pretende atender a obra de Bell, ao conceber um sistema que não seria simples cópia do modelo ocidental.

Alternativa para as instituições políticas

No que se refere à China, a proposição de Daniel Bell parte do reconhecimento do papel exercido ao longo de sua história pelo que denomina de elite meritocrática. Acredita que, se lhe fosse assegurada uma posição relevante num novo sistema, os dirigentes chineses seriam colocados diante de uma alternativa que não se recusariam a examinar. O pressuposto de Bell consiste em admitir que acabarão por convencer-se de que o quadro atual seria insustentável. A proposição referida acha-se rigorosamente fundamentada, embora talvez coubesse precisar melhor o papel que lhe estaria destinado, o que deixaremos para o fim desta breve resenha. A tradição meritocrática, proveniente do confucionismo, é caracterizada no pormenor, a fim de evidenciar que corresponde a fenômeno que não poderia deixar de ser levado em conta.

Entretanto, é preciso destacar que o confucionismo meritocrático atual teria de enfrentar o dilema oriundo do fato de que as instituições democráticas vigentes no Ocidente não se acomodariam ao papel que têm desempenhado.

Mais precisamente: seria inaceitável, para o Ocidente, reduzir a questão à idéia de Parlamento constituído pela elite, mesmo tornada transparente a escolha de seus membros, a fim de evidenciar que obedeceria criteriosamente ao princípio do mérito, estribado na tradição do confucionismo. Seria preciso detalhar tal posicionamento, uma vez que, de modo algum, incorporaria o elemento popular ao processo decisório, pedra angular do sistema democrático representativo.

Uma solução de compromisso parece-lhe óbvia: Legislativo bicameral, com uma Câmara Baixa democraticamente eleita e uma Câmara Alta segundo os moldes da tradição. E certo que, no autoritarismo que se conhece no Ocidente, os membros dos órgãos constituídos por cooptação — segundo o modelo do Partido Comunista — são escolhidos por critérios que tangenciam aqueles invocados pelo autor. A esse modelo de autoritarismo é que se associa o papel do Partido Comunista Chinês. Bell deseja precisamente matizar essa visão, que lhe parece simplificada, reducionista. O seu empenho consiste em levar-nos, como afirma em um dos capítulos do livro, a “tomar o elitismo a sério”. No caso da China, a valorização do mérito corresponde, segundo afirma, a uma velha tradição amplamente reconhecida. Levá-la em conta seria a forma (realista ou pragmática) de propor alternativa aceitável pelos atuais dirigentes.

Em chinês, a denominação apropriada dessa Câmara Alta seria Xianshiyuan. Literalmente: “Casa da Virtude e do Talento”. No Ocidente, o uso literal dessa expressão seria certamente ridicularizado. Bell está convencido, entretanto, de que tal não ocorreria na China. Parece-lhe que a combinação das duas “fórmulas” atenderia perfeitamente à reavaliação dos valores do confucionismo que presentemente ocorre no Leste Asiático, e não apenas na China. Essa reavaliação objetiva separar o joio do trigo, isto é, elementos da tradição que têm servido para manter certos hábitos que, se favorecem práticas autoritárias, contrariam aquilo a que corresponderia o cerne da questão. Os grandes intérpretes contemporâneos rejeitam expressamente estas idéias: a) a admissão da superioridade dos homens em relação às mulheres; b) exclusão do cidadão comum do processo político; c) enterro dos pais somente após três dias do falecimento, o que equivale a, na prática, disposição de rever hábitos arraigados; e d) a admissão de que o Céu às vezes dita o comportamento dos líderes políticos, princípio que é usado para justificar o autoritarismo de certos dirigentes.

A regra básica que permitiria adaptar a valoração tradicional às novas circunstâncias decorrentes da evolução histórica encontra-se nos Analetos, de Confúcio, e seria a seguinte: o governo tem a obrigação de assegurar ao povo os meios básicos de subsistência e de desenvolvimento moral e intelectual. Em caso de conflito entre as duas ordens de questões, a última tem precedência.

Em síntese, tal é a análise que faz das primeiras questões a que se propôs (direitos humanos e democracia). Mas há, como indicamos, uma terceira (o capitalismo). No desenvolvimento que dá à sua proposição, ocupa um lugar de destaque o entendimento daquilo a que corresponderia o “modelo oriental de desenvolvimento econômico”. Assim, embora nos pareça imprescindível introduzir uma nova componente na argumentação do autor –com vistas ao que incumbiria à Câmara Alta, no sistema proposto —, o mais adequado será seguir a ordem de exposição que estabeleceu. Assim, vejamos em que consiste a singularidade do Leste Asiático no tocante à organização da vida econômica, a que o Ocidente teria de acomodar-se, abdicando de exigir transcrição literal das regras consagradas da economia de mercado.

O capitalismo asiático

A fim de possibilitar o confronto, que considera imprescindível, estabelece as seguintes características do modelo norte-americano que, constituído de empresas pertencentes a acionistas dispersos, baseia-se: 1) num mercado de trabalho flexível, caracterizado pela grande mobilidade interfirmas; 2) num ambiente econômico onde ocorre tanto o rápido crescimento como o desaparecimento de empresas; e 3) numa distribuição de papéis onde os executivos são agentes dos acionistas e responsáveis perante aqueles, e, em face do bom desempenho, são objetos de generosas remunerações. Esse modelo tem revelado achar-se apto a promover a criatividade e a inovação indispensáveis para enfrentar a concorrência num mundo globalizado. Em conformidade com a tradição do direito consuetudinário, a punição exemplar de executivos irresponsáveis, falsificadores de resultados para enganar os acionistas, somente viria a ser estabelecida depois da eclosão dos escândalos da Enron e da Wordcom. Daniel Bell não leva em conta essa circunstância e toma o exemplo dessas empresas como argumento em favor do tipo de intervencionismo aplicado no modelo asiático.

Segundo Daniel Bell, em essência, seria uniforme o modelo de gestão econômica vigente na Coréia do Sul, Japão, Taiwan, Cingapura, Hong-Kong e na China continental. Partilham dos valores herdados do confucionismo, em especial a dedicação à família, à educação, à poupança e ao trabalho árduo. Afirma que o confucionismo informa os hábitos mais caros do homem comum do Leste Asiático, hábitos que têm impregnado as atividades econômicas onde vigoram em alto grau a poupança pessoal e corporativa, a extrema dedicação às firmas como empreendimento coletivo, boa vontade na renúncia ao lazer em favor de longas horas de trabalho. No seu entender, a liderança política asiática também foi influenciada pela tradição legal, justificativa da institucionalização de Estado poderoso, centralizado e ativo, que a si próprio atribui a função de promover o desenvolvimento econômico e as reformas políticas. Bell refere que essas duas principais tradições políticas do Leste Asiático foram batizadas de “confucionismo legalista” por Paik Wooyeal, em tese submetida à Universidade de Hong Kong, ao preconizar que sustentam o modelo econômico vigente.

Bell assinala também as singularidades da política industrial daquele grupo de nações, adiante resumidas. O Estado decide quais indústrias são consideradas estratégicas e estabelece os diversos mecanismos de apoio que irá proporcionar-lhes. Investe diretamente nos projetos que considera essenciais. Exemplo desse tipo de iniciativa é a associação governamental em Cingapura com a Texas do Japão, a fim de instalar empresa de semi-condutores. Grandes empresas vêem-se obrigadas a cooperar com os governos se quiserem investir na região, tal como ocorre no Japão com projetos de pesquisa tecnológica e científica. Não se trata de promover empresas estatais no lugar da iniciativa privada, mas de enquadrá-las no arcabouço esboçado pelo Estado.

Outra característica do modelo asiático é a inexistência de liberdade sindical. Segundo Bell, acha-se difundida a crença de que essa restrição beneficiou o crescimento econômico. Cita-se a ausência de greves e até mesmo da necessidade de negociar características de empreendimentos que poderiam dificultar consecução de seus propósitos. Paradoxalmente, considera-se que essa política contribui para assegurar a igualdade no acesso aos direitos dos trabalhadores. Bell cita um autor (T.S. Pempel, em estudo publicado no Journal of Public Policy) segundo o qual “sindicatos fortes, especialmente nos ciclos iniciais do desenvolvimento, são geralmente bem-sucedidos na obtenção de benefícios diferenciados para os sindicalizados. Ironicamente, a ausência daquelas organizações no Leste Asiático contribuiu para alcançar igualdade de rendimentos à massa de assalariados industriais”. A garantia de emprego no Japão é apresentada como exemplo dos efeitos benéficos dessa política, funcionando sem percalços numa fase de crescimento sustentado. Com a crise da segunda metade da década de 90, no entanto, o governo coreano viu-se na contingência de abrir espaço para os sindicatos nas negociações com o empresariado.

O desempenho das economias do Leste Asiático inclui a acumulação de reservas. Em 1997, as reservas internacionais do Japão alcançavam US$ 217 bilhões, superando os Estados Unidos, a Alemanha e a França. Hong Kong e Cingapura ocupam os primeiros lugares no que se refere a reservas per capita. Esse desempenho tem se revelado essencial em épocas de crise. As empresas do Leste Asiático, por sua vez, apóiam-se em complexa rede de relacionamentos que inclui escolas, casamentos, relações de trabalho e entre contemporâneos da mesma cidade ou região. São também, freqüentemente, de natureza familiar. Para minimizar os efeitos da preferência por familiares no preenchimento de cargos de direção nas empresas, os patriarcas têm se ocupado em assegurar os estudos de seus filhos nas melhores universidades ocidentais.

É consensual entre os teóricos que se consideram herdeiros do confucionismo a opinião de que essa doutrina não se coaduna com o estilo soviético de economia planificada. Entretanto, tampouco poderia ser invocado para justificar a integral liberdade econômica, na medida em que defende valores que justificam restrições ao direito de propriedade. Bell discute longamente esses valores. Parece-lhe que essas restrições decorrem da necessidade de assegurar a redução do número de pobres, bem como de facultar oportunidades ao maior número, de alcançar níveis decentes de existência. A consecução de tais objetivos exige dos governos a efetivação de gastos públicos com educação, em especial nos níveis primário e secundário. Mas também exige que se imponham restrições ao direito de propriedade que possam dificultar a mobilização de tais recursos, do mesmo modo que a obtenção de lucros de forma que violente os princípios morais ilegais. Por certo que a valoração ocidental nada teria a objetar a regras desse tipo. O problema reside em sua aplicação nas condições de Estado autoritário, que é justamente a situação considerada pelo autor.

Algumas questões deixadas pelo livro

Ao resumir o que me pareceu essencial em Beyond Liberal Democracy, parti da convicção de que, em seu livro, Daniel Bell fere a questão central do relacionamento entre o Ocidente e os países asiáticos — tanto os de tradição muçulmana como do confucionismo ou do budismo — e também em relação às nações africanas. Trata-se da difícil tarefa de encontrar arranjos institucionais que, de forma viável, facultem o respeito aos direitos civis e a melhoria da situação das mulheres. Embora à primeira vista esse assunto não nos diga respeito diretamente, entendo que o Brasil deveria assumir suas responsabilidades no caso dos países africanos de língua portuguesa, reconhecendo que têm fracassado as tentativas de imposição do modelo ocidental, apesar de que não nos devamos conformar com a sobrevivência do conflito armado como forma de dirimir divergências — em vez da negociação — ou da ausência de garantias das liberdades fundamentais.

No que respeita aos direitos humanos, acho que Bell torna plenamente convincente ser imprescindível começar pelo claro entendimento da valoração básica da comunidade no seio da qual desenvolver-se-á a ação. E, em vez de contrapor-lhe a.nossa valoração, seria mais prudente seguir o caminho da conciliação. Certamente que não será fácil encontrar argumentos extraídos da própria tradição moral da comunidade, por exemplo, para que seja abolida a prática da mutilação das mulheres. Na nossa visão, trata-se de uma simples barbaridade. Entretanto, por aí, será difícil persuadir a quem quer que seja. Mas não se pode deixar de ter presente que talvez a sua proposição não possa ser generalizada, dado que toma por base uma doutrina altamente sofisticada como o confucionismo, não sendo factível aproximação desse tipo nas demais tradições. Apesar de tudo, parece não haver outro caminho.

Faz sentido, também, sobrepor ao sistema representativo, democraticamente constituído, organismo constituído segundo a tradição local. No berço do sistema representativo, a Inglaterra, a Casa dos Lordes, hereditária e vitalícia, deteve uma grande soma de poderes até anos posteriores à Segunda Guerra. Entretanto, seria preciso bem definir em que consistiriam as atribuições de uma versão local de uma instância como essa. Teria de atuar estritamente no plano moral, com poderes para evitar que regras decididas a partir das paixões e dos interesses possam, de algum modo, perturbar a convivência social. Para tanto, não poderá ter a incumbência da formação do governo, atribuição da Câmara Baixa. Teria de ser-lhe facultada a prerrogativa de dissolvê-la e convocar novas eleições. Pareceu-nos que Daniel Bel! não leva em conta que, em toda sociedade, há uma esfera que não pode ser objeto de barganha. Por reconhecê-lo, Benjamin Constant, sendo seguido por outros pensadores, concebeu estrutura a que denominou de Poder Moderador. De um modo geral, nas sociedades perfeitamente estruturadas, formaram-se de modo espontâneo os mecanismos aptos a dar conta dessa problemática. Esta seria, a meu ver, a justificativa adequada para a constituição do tipo de órgão que preconiza.

Na constituição da Câmara Baixa, estaria o Partido Comunista Chinês disposto a abdicar do monopólio da representação? Ainda que não a aborde especificamente, parece estar convencido de que os dirigentes comunistas — que reconhecidamente têm dado provas de pragmatismo — acabarão por convencer-se de que o modelo atual não tem condições de perdurar.

Outra questão que não fica clara nas suas propostas é a seguinte: até onde deve ir a ingerência do governo no funcionamento das empresas às quais proporciona apoio mediante incentivos ou participação acionária? Se o Estado pode nomear executivos, dispõe também de poder suficiente capaz de preservar a atual condição de Estado mais forte que a sociedade. Embora não se trate de configurar governo democrático representativo nos moldes ocidentais, a nossa experiência sugere que garantias individuais e liberdades básicas não podem sobreviver diante de um Estado que se mantém mais forte que a sociedade, justamente o que tipifica os regimes comunistas, inclusive o chinês, por maiores que sejam as concessões que tem admitido na linha do estabelecimento de economia de mercado. A sociedade precisa dispor daquilo que os americanos batizaram de checks and balances.

Finalizando, não poderia deixar de exaltar o mérito de Daniel Bel! ao se dispor a dedicar preciosos anos de sua vida a avaliar in loco os resultados da tentativa ocidental de convencer os chineses da superioridade do modelo ocidental de convivência política: o sistema democrático representativo. Embora a experiência histórica seja marcada pelo choque de civilizações de que fala Huntington, na verdade não sabemos como se consolidam ou desaparecem as tradições culturais. E esta é a raiz do debate suscitado pela obra de Daniel Bel!, em prol do qual deixo aqui essa modesta contribuição.

Antonio Paim
Concluiu sua formação acadêmica na antiga Universidade do Brasil, atual UFRJ, iniciando carreira acadêmica na década de sessenta, na então denominada Faculdade Nacional de Filosofia, tendo pertencido igualmente a outras universidades. Aposentou-se em 1989, como professor titular e livre docente. Desde então, integra a assessoria do Instituto Tancredo Neves, que passou a denominar-se Fundação Liberdade e Cidadania. É autor de diversas obras relacionadas à filosofia geral, à filosofia brasileira e à filosofia política.

Revista Liberdade e Cidadânia

The changing politics of foreign policy

Maria Izabel V. de Carvalho

Doutora em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP) (1989), pós-doutoranda em Política Internacional pelo Centre for International Studies da London School of Economics and Political Science (2004) e professora do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB)

A partir da década de 90, a intensificação da globalização atingiu todas as dimensões da atividade social e atenuou as diferenças entre a esfera doméstica e a esfera externa. Dessa maneira, os relacionamentos transnacionais e transgovernamentais expandiram-se de modo expressivo1. Por outro lado, o fim da Guerra Fria levou à criação de novos Estados e reafirmou a importância do papel desses atores no contexto internacional. A intensa globalização e a expansão do formato Estado- nação apresentaram desafios relevantes para as investigações que procuravam explicar a constituição do ordenamento internacional, com atores cada vez mais diversos, bem como para os estudos calcados na tradição da análise da política externa, focalizados no comportamento dos agentes estatais.

No final da década de 80 e durante os anos 90, avançaram-se abordagens direcionadas a refletir sobre a nova conformação da ordem internacional. Conceberam-se, nesse período, conceitos como, por exemplo, o de governança global2, o qual considerava a nova ordem como sendo um sistema de ordenação constituído pela atuação de atores governamentais e não-governamentais e pelos entendimentos intersubjetivos formais e informais relacionados ao seu funcionamento e evolução. Além disso, o caráter anárquico -tão caro aos quadros de referência realistas -estava ausente da conceituação desse sistema. No contexto dessas reflexões, o Estado não era mais que um tipo de ator entre outros.

A disciplina Análise de Política Externa -que se desenvolvera em oposição ao realismo, defensor de uma abordagem do Estado como um agente unitário e racional -permaneceu tendo como foco de investigação as relações interestatais3.

Assim, enquanto se desenrolavam processos no âmbito externo, limitando e restringindo a capacidade de atuação dos Estados, e se produziam estudos que apreendiam a nova configuração do ambiente internacional em uma macroperspectiva em que o papel desses atores não se delineava claramente, os estudos a respeito da política externa investigavam, predominantemente, o ambiente doméstico e seu impacto nas decisões tomadas pelos governos no meio internacional4. Em vista disso, desafios foram colocados não apenas no sentido de redimensionar o objeto da disciplina -afinal, o que é política externa hoje?-, mas também com o objetivo de inseri-lo em um espaço de múltiplos condicionamentos originados interna e externamente.

Como salientam W ebber e Smith (2002:26), poucos são os estudos que tiveram como meta repensar a relação entre a política externa e as transformações globais5. Christopher Hill, professor do departamento de Relações Internacionais da London School of Economics and Political Science, com o livro The Changing Politics of Foreign Policy, contribui de forma primorosa para preencher essa lacuna. Ele dispõe de um conhecimento profundo sobre o referencial teórico da disciplina Análise de Política Externa e sobre a política externa em sua dimensão comparativa. Destaca-se, ainda, o seu domínio da teoria das Relações Internacionais e do rol de suas questões atuais.

Éo campo de estudos sobre a política externa capaz de produzir um conhecimento significativo sobre as Relações Internacionais? A resposta de Hill é sim, mas, segundo ele, para tal é necessário realizar um aggiornamento e formular uma nova perspectiva sobre os fenômenos associados à política externa. São esses os principais propósitos que o autor pretende alcançar no livro.

Nesse sentido, Hill confronta os desafios mencionados anteriormente analisando o impacto das mudanças globais sobre a política externa e ressaltando ser a capacidade de agir (agency) um elemento importante de constituição e de explicação do âmbito internacional - aspecto este não considerado pelas abordagens de globalização e de governança global, mas possível de ser tratado a partir da perspectiva teórica e conceitual desenvolvida nos estudos relativos à política externa.

Em vista disso, o autor é capaz de relacionar conceitualmente a política externa a um ambiente de interpenetração entre o externo e o interno e de erosão de suas fronteiras (tradicionalmente tão definidoras do campo da política externa) sem, no entanto, deixar de distingui-la como um espaço próprio e relevante de reflexão e de ação significativa no âmbito internacional.

No capítulo primeiro, "Foreign Policyin International Relations", Hill propõe que se defina política externa como: "a soma das relações oficiais externas conduzidas por um ator independente (usualmente um Estado) nas relações internacionais"(:3)6. Esta é uma definição inovadora, uma vez que não limita a ação, no âmbito da política externa, ao Estado. Na verdade, ela possibilita que se repense a política externa de entidades que, embora não tenham uma conformação estatal, possuam também estruturas de governo e de responsabilização, a exemplo da União Européia, como destaca o autor.

Entretanto, cabe ressaltar que para Hill o ator mais relevante no âmbito da política externa ainda é o Estado, tendo em vista a sua capacidade de mobilização política. Contudo, o autor salienta que

"[...]mesmo onde um ator não é independente inteiramente dos Estados, carece de um eleitorado claro e possui somente um âmbito limitado de interesses, ainda assim pode ser válido considerá-lo em termos de política externa. [... ]Soberania [... ]pode estar faltando, mas a entidade interessada pode ainda possuir abrangência para implementar decisões que afetem outros - em resumo, um grau de atuação" (:41).

Cidades, regiões, seitas e organizações não-governamentais são possíveis atores que podem e devem ser investigados quanto à "política externa" (:41).

Entretanto, esta assertiva e suas implicações no plano das diferenças entre as "políticas externas" desses atores e as dos Estados não são exploradas pelo autor, o que deixa o leitor com mais perguntas do que respostas. Uma dessas implicações, porém, é debatida: a questão da coordenação e da coerência no contexto da política externa quando se considera a atuação de entidades subnacionais. Esta é uma discussão relevante já que remete, por exemplo, ao papel desempenhado pelos atores regionais no processo decisório da União Européia (ver ) e ao fenômeno relativamente recente de uma atuação externa não desprezível de determinados municípios no Brasil, como é o caso do M unicípio de São Paulo (ver ).

Ainda no capítulo primeiro, Hill discute os limites e as contribuições de diferentes abordagens teóricas das Relações Internacionais para o entendimento da política externa. De acordo com ele, o realismo e o neo-realismo são insuficientes, não apenas pelas razões que vêm sendo tradicionalmente apontadas no âmbito da disciplina - os pressupostos do ator unitário e racional -, mas, também, porque aqueles quadros de referência não consideram o inter-relacionamento entre fatores de ordem doméstica e internacional na explicação dos fenômenos associados à política externa - dimensão relevante na configuração da perspectiva teórica do autor, como será visto mais adiante.

Suas críticas aos quadros teóricos realistas não significam, no entanto, que a questão das assimetrias de poder na esfera internacional seja desconsiderada. Este aspecto - também caro às abordagens realistas- permeia toda a análise desenvolvida pelo autor e pode ser encontrado, por exemplo, nas discussões a respeito dos recursos e capacidades dos atores estatais para implementarem decisões em termos de política externa (cap. 6) e na avaliação do impacto das diferenças entre níveis de desenvolvimento sobre os graus de liberdade para a atuação daqueles atores no âmbito internacional (cap. 9).

As abordagens que pressupõem como modelo para o comportamento humano o homo economicus, tais como a teoria da ação racional e a teoria da escolha pública, focalizam facetas restritas do fenômeno da política externa. O formalismo que elas embutem pode trazer contribuições limitadas, como é o caso da Teoria dos Jogos, porém, ele não é suficiente para dar conta da complexidade envolvida na explicação das preferências dos atores. Como afirma Hill, no capítulo 11, "[...] Elas existem além da conta [as preferências dos indivíduos tomadores de decisão] e os valores em jogo são difíceis de simplificar, envolvendo poucos saldos óbvios e idéias difusas, tais como estabilidade internacional, prestígio e memória histórica" (:293). Além disso, "a natureza e as origens das preferências em política externa não podem ser consideradas como dadas" (:293). Sugere, ainda, que o estudo da política externa, "pode e deve ser, comparativo, conceitual, interdisciplinar e que se estenda através da fronteira externo/doméstica". E, também, que ele "deve ser analítico no sentido do distanciamento, de não ser preconcebido, porém, não deve ser positivista no sentido de assumir que os fatos são sempre exteriores e desligados das percepções dos atores e de seus próprios entendimentos" (:10).

No capítulo segundo, "The Politics of Foreign Policy", Hill versa sobre a relação entre ação e condicionamentos, a multiplicidade de atores, o contorno do doméstico e do externo, a relevância do ator estatal, do seu papel interno e internacional, a natureza dos eleitorados da política externa e o problema de finalidades e expectativas.

Cabe destacar que, de acordo com o autor, o entendimento da capacidade de agir no ambiente internacional passa, necessariamente, pela discussão da relação agente/estrutura, insuficientemente tratada pelas abordagens estruturalistas. Segundo Hill, estrutura e agente constituem-se mutuamente e, como tais, devem ser investigados7.

As estruturas, por sua vez, dizem respeito não apenas à esfera externa (que é multidimensional, já que contém estruturas que se constituem a partir dos diferenciais de poder e estruturas que se estabelecem por meio de normas e valores), mas incorporam também as estruturas políticas, burocráticas e sociais de âmbito doméstico. Sendo assim, "O processo decisório em política externa é uma complexa interação entre muitos atores inseridos em uma ampla variação de estruturas. Suas interações são processos dinâmicos, conduzindo à evolução constante de ambos, atores e estruturas" (:28).

A Parte I do livro, "Agency", é composta de três capítulos, nos quais o autor aborda os aspectos relativos à tomada de decisão sobre a política externa. Dessa maneira, são analisados: o papel dos atores - os que são formalmente responsáveis pela política externa - e o dos agentes;a burocracia e as condições que permitem que esta adquira uma capacidade de decisão;o quadro de referência da política burocrática;os limites da abordagem do ator racional;o processo de execução da deliberação.

Quanto ao processo de tomada de decisão, vale realçar duas conseqüências apontadas por Hill e provocadas pelas mudanças globais. Em primeiro lugar, destaca-se a ampliação de questões "intermésticas", isto é, questões que partilham dimensões internacionais e domésticas. Em decorrência disso, o processo decisório tende a adquirir uma característica colegiada e passa a agregar, além dos tradicionais atores, chefe do governo e/ou presidente da República e ministro das Relações Exteriores, os ministros de outras pastas, atingidos pelo processo de internacionalização das políticas públicas domésticas. Em segundo lugar, ocorre o fenômeno da descentralização horizontal burocrática da política externa com a redução do monopólio do Ministério das Relações Exteriores sobre a sua formulação e sua execução. Os problemas de coordenação, desenvolvimento, planejamento estratégico e atuação externa, como uma única voz, são discutidos pelo autor a partir dessas mudanças8.

No capítulo relativo à implementação da decisão, esta questão é enfocada a partir do vínculo entre capacidade e ação. Dessa maneira, é desenvolvido e discutido um quadro de referência em que os meios (considerados como um continuum entre poder e influência) e os instrumentos para a execução (desde militares a diplomáticos) são condicionados pelos recursos (derivados da história e da geografia) e capacidades (definida como a operacionalização dos recursos) dos atores.

A Parte II, "The International", abrange os capítulos "Living in the Anarchical Society" e "Transnational Reformulations". A conceituação do sistema internacional, proposta no capítulo sétimo, inspira-se nas contribuições de Hedley Bull (1977) e combina as dimensões de anarquia e de sociedade. Em vista disso, instituições, regras e expectativas também moldam as orientações de política externa dos atores estatais, bem como as de outros atores que atuam na esfera externa. Aliás, o sistema internacional é múltiplo em atores que o constituem com suas ações, mas que também são constituídos por ele.

Dessa maneira, a rede institucional de organizações internacionais, o direito internacional, as normas informais, a política exterior dos outros Estados, a distribuição de poder entre eles e as ações das organizações não-governamentais internacionais são fatores que geram constrangimento político e interdependência para a atuação dos governos no meio internacional. Além disso, uma sociedade mundial (ver Kaldor et alii, 2003) significativa em sua atuação, mas não dominante no modo como defende seus proponentes, também é parte do sistema internacional em transformação.

Por outro lado, se existe uma pressão de conformação do sistema internacional sobre o comportamento dos Estados, ela não é determinante. Diferentes tipos de estratégia de não-acomodação são possíveis naquele ambiente, ilustradas, entre outras, pela conduta de neutralidade do Grupo dos Não-Alinhados durante o período da Guerra Fria.

Os atores transnacionais são objeto de investigação de um capítulo à parte - o que realça a preocupação do autor com a questão. Nesse capítulo, por meio da formulação de uma taxonomia de atores transnacionais (territoriais, ideológicos/culturais e econômicos) e de um modelo de relacionamento entre os atores transnacionais e estatais, o autor busca integrar a questão da capacidade de agir em política externa a um meio internacional transformado.

O modelo sugerido pelo autor é complexo e nele incluem-se facetas relevantes daquele relacionamento. Os tipos de vínculo entre os atores referidos e os atores transnacionais são: a) barganha; b) competição e poder; c) transcendência. Para cada um o autor explora os seguintes aspectos: as ações possíveis dos atores transnacionais e estatais, a natureza do processo de interação e as vantagens da conduta adotada por ambos os tipos de atores.

O meio internacional emergente da análise de Hill é significativamente transnacional, uma vez que as relações entre as sociedades se estabelecem, em grande parte, independentemente dos governos9 e o externo e o interno parcialmente sobrepõem-se. Nesse contexto, "as aspirações que o governo poderia ter de ser porteiro [...] a capacidade exclusiva de mediar entre o mundo e sua própria sociedade, são destinadas ao fracasso." (:209)

Os condicionamentos da esfera doméstica sobre a conduta dos atores são investigados, por um lado, a partir das origens da política externa e, por outro, a partir dos eleitorados dos atores oficialmente responsáveis pela política externa nos dois capítulos - "The Domestic Sources of Foreign Policy" e "The Constituencies of Foreign Policy" - entre os três que compõem a última parte do livro, "Responsibility".

A apreciação das fontes da política externa leva o autor a reexaminar a conexão entre o interno e o externo sob o ponto de vista da influência das estruturas constitucionais - incluindo as relações entre o Executivo e o Legislativo - do sistema federativo e do tipo de regime, quando, então, a questão da "paz democrática" é analisada.

Hill investiga também os mecanismos formais de controle democrático dos atores em política externa, a partir da discussão sobre o papel das estruturas constitucionais e das instituições que vinculam os tomadores de decisão e a sociedade, tais como a opinião pública, os grupos de interesse e os meios de comunicação de massa. Ressalta que os mecanismos de responsabilização ainda são limitados na esfera da política externa, porém, o esmaecimento das fronteiras entre o interno e o externo, o aumento de questões "intermésticas", a intensificação da interdependência e a mobilização de organizações não-governamentais de âmbito internacional são fatores que cooperam para o envolvimento e o maior interesse dos membros das sociedades nacionais em relação à política externa e contribuem para aumentar a eficácia dos mecanismos de controle democrático.

Argumenta, por fim, no último capítulo, "On Purpose in Foreign Policy: Action, Choice and Responsibility", que as características transformadoras do ambiente internacional colaboram, ainda, para expandir os eleitorados dos tomadores de decisão e, conseqüentemente, as relações de responsabilidade em que eles se inserem. Em vista disso, as fontes de legitimidade da conduta dos atores não estão mais circunscritas à esfera doméstica, como tradicionalmente é concebida nos estudos de Análise de Política Externa, mas se estendem também ao âmbito internacional.

Os vínculos transnacionais, as redes que se formam na sociedade global, a conformação da ordem internacional por meio de regimes, a multiplicação das organizações internacionais e a expansão do direito internacional contribuem para que se desenvolva nos atores um sentido de identificação parcial com o "outro", com o "estrangeiro".

Portanto, em oposição às perspectivas defensoras de que a política externa se refere à definição de uma identidade exclusiva e em oposição ao que está fora dos limites do Estado nacional, Hill defende que "não é possível nem desejável definir em termos domésticos o conjunto particular de interesses [...]. Identificação com os de fora, ainda que intermitente e parcial, modifica a natureza do jogo e significa que responsabilidades também passam a ser percebidas como se estendendo para fora dos limites formais do Estado" (:302).

As transformações que ocorrem no espaço internacional vêm desafiando as investigações de política externa, muitas vezes excessivamente baseadas em uma concepção centralizada no Estado e limitada ao ambiente doméstico. As contribuições de Hill são, nesse sentido, muito relevantes: um quadro de referência original foi produzido e temas habituais da área foram revisitados e rediscutidos. Dessa maneira, o autor responde à pergunta por ele colocada no início do seu livro e é possível afirmar-se que o ponto de vista da Análise de Política Externa ainda é um lugar capaz de gerar um conhecimento significativo sobre a capacidade de agir no âmbito internacional.



Notas

1. Em meados da década de 70, esses processos já se encontravam em curso e tinham sido apreendidos pela abordagem conceitual da interdependência proposta por Keohane e Nye (1977).

2. O conceito de governança global foi desenvolvido por Rosenau (1992). A reflexão sobre os processos de constituição do sistema internacional, a partir de entendimentos partilhados entre os seus membros, já podia ser encontrada em Young (1989).

3. Ver, por exemplo, a excelente revisão analítica dos estudos de política externa entre 1950 e 1995, realizada por Hudson e Vore (1995).

4. Isso não significa a inexistência de estudos que analisassem os condicionamentos internacionais e os seus efeitos sobre o âmbito doméstico (ver, por exemplo, Gourevitch, 1978). Porém, o ponto aqui ressaltado tem a ver com o impacto das transformações do sistema internacional e a atenuação das diferenças entre os níveis interno e externo sobre a reflexão relativa à política externa e o redimensionamento do seu objeto de estudo, para além da constatação da redução da autonomia decisória do Estado. Uma exceção a essa tendência é a abordagem dos jogos de dois níveis (Putnam, 1988), na qual a explicação do comportamento dos atores estatais em negociações internacionais resulta da interação entre processos que se desenrolam nos níveis interno e externo.

5. Voltados também para responder a esses desafios, destacam-se os seguintes trabalhos: o dos mencionados autores Webber e Smith (2002) e Rosati et alii (1997).

6. Vale a pena cotejar a definição proposta por Hill com a apresentada por Webber e Smith (2002:9-10): "A política exterior é composta de objetivos a serem perseguidos, valores estabelecidos, e decisões feitas e ações tomadas pelos Estados, e governos nacionais que os representam, no contexto das relações externas das sociedades nacionais".

7. O autor utiliza o conceito "structuration", proposto por Giddens (1979).

8. No Brasil está se assistindo a um fenômeno semelhante, visto que, por exemplo, as decisões ministeriais sobre as negociações multilaterais de comércio têm transcorrido na Câmara de Comércio Exterior (CAMEX), órgão integrante do Conselho de Governo que congrega os ministros do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, o chefe da Casa Civil, da Fazenda, do Planejamento, do Orçamento e Gestão, das Relações Exteriores, e da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Consultar , visitada em 27/7/2004.

9. O autor trabalha com o conceito de linkage politics, proposto por Rosenau (1969).


Referências Bibliográficas

BULL, Hedley. (1977), The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics. London, Macmillan.
GIDDENS, Anthony. (1979), Central Problems in Social Theory:Action, Structure and Contradiction in Social Analysis. London, Macmillan.
GOUREVITCH, Peter. (1978), "The Second-Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics". International Organization, vol. 32, nº 4, pp. 881-911.
HUDSON, Valerie M. e VORE, Christopher S. (1995), "Foreign Policy Analysis Yesterday, Today and Tomorrow". Mershon International Studies Review, vol. 39, nº 2, pp. 209-238.
KALDOR, M., ANHEIER, H. e GLASIUS, M. (eds.). (2003), Global Civil Society. Oxford, Oxford University Press.
KEOHANE, Robert O. e NYE, Joseph S. (1977), Power and Interdependence. Boston, Little Brown.
PUTNAM, Robert D. (1988), "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games". International Organization, vol. 42, nº 3, pp. 427-460.
ROSATI, J. A., HAGAN, J. D. e SAMPSON, M. W. (eds.). (1997), Foreign Policy Restructuring: How Governments Respondto Global Change. Columbia, University of South Carolina Press.
ROSENAU, James N. (1969), Linkage Politics. New York, Free Press.
____. (1992), "Governance, Order and Change in World Politics", in James N. Rosenau e Ernst-Otto Czempiel (orgs.), Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge, Cambridge University Press.
WEBBER, Mark e SMITH, Michael. (2002), Foreign Policy in a Transformed World. Harlow, Prentice Hall.
YOUNG, Oran R. (1989), International Cooperation: Building Regimes for Natural Resources and the Environment. Ithaca, Cornell University Press.

Revista Contexto Internacional

International systems in world history - remaking the study of international relations

Any Correia Freitas

Barry Buzan e Richard Little. Oxford, Oxford University Press, 2000, 452 páginas.

Em que momento da história mundial surgiram os primeiros sistemas internacionais? De que modo eles se desenvolveram? Como o sistema internacional contemporâneo se tornou aquilo que é atualmente? Para que direção aponta seu futuro? À primeira vista, são perguntas dessa natureza que parecem ter instigado Barry Buzan e Richard Little, levando-os a escrever International Systems in World History. A leitura de suas primeiras páginas revela, no entanto, que não foram de fato as perguntas que os incentivaram a investigar o assunto, mas, em grande medida, a limitação e, não raro, a ausência de respostas que as teorias de Relações Internacionais poderiam oferecer a elas. Investigar as causas desse silêncio, e apresentar alternativas a ele, parece ter sido o ponto de partida para o livro.

O diagnóstico de Buzan e Little para o problema, além de bastante incisivo, ilustra com precisão o estado atual da disciplina. Perdida em meio a grandes debates, e com o foco de atenção voltado para questões atuais, nenhuma perspectiva teórica dentro das Relações Internacionais teria formulado um conceito de sistema internacional capaz de transcender as fronteiras de Westphalia.

Para a grande maioria delas, a referida história dos sistemas internacionais se resumiria àquela do sistema de Estados europeu e pouca coisa antes disso teria relevância para as pesquisas e análises produzidas na área. De fato, isto não está muito longe da verdade. Embora o interesse pela história não seja inédito na disciplina, a tendência é que esta seja usada anacronicamente para comprovar teorias e modelos do presente. Deve-se, sem dúvida, reconhecer que realistas clássicos, como Morgenthau, por exemplo, acrescentaram grande conteúdo histórico às suas análises; no entanto, isto parece ocorrer muito mais como uma tentativa de construir um passado clássico para o realismo do que como um desejo real de elaborar uma abordagem histórica abrangente da teoria.

Essa falta de perspectiva histórica (ou, ao menos, de uma perspectiva de mais longo termo), além de representar um entrave para o desenvolvimento dessas mesmas teorias, impede ainda que a área de Relações Internacionais consiga sair do gueto no qual se encontra confinada. Muito embora esta tenha, por natureza, tanto o potencial quanto a obrigação de exercer influência fora de suas fronteiras e, dessa forma, desempenhar o papel de macrodisciplina integradora das ciências sociais e da história, seu status atualmente ainda é o de uma disciplina periférica e atrasada em relação às demais (:33, 384 e 407). Os conceitos e abordagens que desenvolve - por estarem presos a uma experiência bastante particular, essencialmente moderna e européia - não teriam robustez e expressividade suficientes para suscitar o interesse de outras áreas, o que acaba aprofundando seu isolamento.

Para Buzan e Little, esta seria também a causa principal para o confinamento do conceito (e objeto) próprio das Relações Internacionais que é o "sistema internacional". Apesar de sua evidente qualidade de veículo capaz de estruturar uma perspectiva de história mundial, bem como de unidade para macroanálises nas ciências sociais, o sistema internacional continua sendo ignorado, normalmente preterido pelo conceito de sistema mundial, elaborado pelo sociólogo Immanuel Wallerstein (:5-9, 30-33).

A característica a-historicidade das teorias dominantes na disciplina - mais especificamente aquelas ligadas à tradição americana, como o neo-realismo - é que, em grande medida, teria levado à formulação de um conceito de sistema internacional restrito ao setor político-militar, dotado de unidades (em geral Estados) sem diferenciação funcional (i.e., unidades idênticas) e cuja estrutura é sempre anárquica. Com efeito, os autores parecem ter razão quando afirmam que, apesar de se pretender universal, esse conceito de sistema internacional, normalmente aceito na disciplina, não pode ser usado em análises que se estendam em um espectro de tempo e espaço mais amplo do que aquele compreendido na história pós-Westphalia.

Desse modo, torna-se mais fácil compreender as razões para o silêncio das diversas teorias da área quando são chamadas a identificar e analisar sistemas internacionais ao longo da história mundial. Na verdade, diante de sistemas que não se limitam ao setor político-militar, cujas unidades dominantes não são homogêneas (e tampouco se parecem com o Estado) e onde a estrutura não é anárquica, essas teorias não teriam sequer o instrumental teórico necessário para identificá-los como tais. No entanto, esta é, segundo Buzan e Little, justamente, a configuração de muitos dos sistemas internacionais que existiram ao longo da história.

A solução proposta para o impasse parece, de fato, bastante lógica: a união da história com a teoria. Dotadas de um conteúdo histórico mais abrangente, as teorias de Relações Internacionais poderiam rever e reformular suas premissas e, conseqüentemente, seu objeto, para tornar o sistema internacional finalmente apto a assumir o papel de unidade de análise transdisciplinar que lhe é devido. Por outro lado, esse novo conceito também teria condições de fornecer a estrutura teórica necessária para sistematizar o estudo da história mundial, viabilizando, assim, um novo modo de se fazer sua periodização. Tomando as idéias que dão título ao livro, olhar para o passado com um conceito de sistema que escapa ao modelo westphaliano permitiria não só oferecer uma alternativa ao modo como normalmente a história mundial é narrada, como também refazer o estudo desses sistemas dentro da própria disciplina.

O casamento entre as teorias de Relações Internacionais e a história mundial é, de fato, uma das idéias centrais de International Systems in World History. Não se trata, na verdade, de algo novo, mas reconhecidamente da continuação - ou releitura - de um trabalho já desenvolvido pela Escola Inglesa - na qual os autores fortemente se baseiam -, só que, desta vez, com a pretensão de conferir-lhe bases teóricas mais sólidas. Buzan e Little acreditam que tal união seja mutuamente benéfica, "um ato essencial", para o desenvolvimento da disciplina e suas teorias e, sem dúvida, uma maneira de estruturar o estudo da história mundial (:385, 408).

Ainda que sejam claros para a disciplina os ganhos dessa junção entre teoria e história, é mais difícil perceber até que ponto as Relações Internacionais poderiam realmente favorecer a história mundial. A proposta de uma periodização tripartite da história, tendo como base a formação e o desenvolvimento - no tempo e no espaço - de diferentes tipos de sistemas internacionais, pode ser (e, muitas vezes, de fato é) bastante interessante1. No entanto, de certo modo ela parece representar muito mais um ganho para a própria disciplina (já que esta teria a possibilidade, até então inédita, de fazer um recorte próprio da história) do que um efetivo avanço para a história mundial.

Para as Relações Internacionais, as vantagens dessa conexão são, com efeito, manifestas. Ao contrário do que pensam Buzan e Little, no entanto, talvez a maior delas não seja a possibilidade de desenvolvimento e a afirmação da disciplina, mas sim o fato de a história tornar evidentes todas as falhas e insuficiências das teorias dominantes na área e, mais precisamente, as do neo-realismo2. Quando analisados sob uma perspectiva histórica, os sistemas internacionais podem assumir configurações bem diferentes daquelas ditadas pelas premissas neo-realistas, e é essa nova maneira de olhar que representa a grande possibilidade que a história pode trazer à teoria.

A presunção neo-realista de que as unidades do sistema são sempre iguais em sua totalidade, pode não se verificar. Em muitos momentos, tais unidades podem possuir diferenças não somente estruturais, mas também funcionais, a despeito da existência de forças de socialização e competição que tenderiam a homogeneizá-las. Este foi o caso das eras antiga e clássica quando cidades-estado, impérios, tribos e impérios nômades coexistiram durante muito tempo como unidades principais em um mesmo sistema internacional. Outra premissa neo-realista, de que a anarquia é uma característica constante do sistema, aliás, também cai por terra quando se analisa esse mesmo período. Em muitas instâncias, anarquia e hierarquia podem alternar-se em "fases" sem que, por isso, o sistema internacional deixe de existir. A idéia de que são modificações no plano da estrutura que levam a mudanças no sistema também pode ser questionada. De uma perspectiva histórica, as características das unidades e o modo como se estruturam internamente é que seriam as chaves para se entender o caráter e as transformações que podem ocorrer no sistema (ver nota 1).

Historicamente, torna-se mais interessante pensar não somente nos tipos de unidade dominantes, mas também nos diferentes tipos de interação (processo) e estrutura que podem ser construídos entre essas unidades. A diferenciação setorial - introduzida pelos autores no que chamam de seu "kit de ferramentas teóricas" - é essencial para perceber que, na verdade, em vez de um, vários sistemas internacionais podem coexistir em um mesmo momento da história mundial, ampliando dessa forma suas possibilidades de análise.

Em cada setor - seja ele político-militar3, econômico, sociocultural ou ambiental4 - haverá um tipo de processo e estrutura distinto, que freqüentemente se relacionam, mas cujo desenvolvimento não se dá ao mesmo tempo nem com a mesma intensidade. Dessa forma, para definir o caráter e a escala do sistema internacional, o setor econômico tende a tornar-se mais importante do que o político-militar, por exemplo. Esta seria uma tendência visível no sistema internacional global contemporâneo, em que os processos do setor econômico, por terem assumido maior abrangência e intensidade do que os de qualquer outro, acabam tornando mais fácil falar em "economia global" do que em governo ou sociedade global.

Essa diferenciação dos sistemas internacionais por setores, vale ressaltar, é o instrumento que permite que Buzan e Little resgatem as idéias da Escola Inglesa de distinção entre sistema internacional, sociedade internacional e sociedade mundial, segundo três diferentes tradições (hobbesiana, lockiana e kantiana). Nessa releitura, os sistemas internacionais equivaleriam aos sistemas internacionais observados no setor político-militar (mais próximo também do sistema neo-realista); as sociedades internacionais, no setor sociocultural, e as sociedades mundiais poderiam ser entendidas como sistemas analisados no plano do indivíduo. A diferenciação dos níveis de análise é, aliás, outra ferramenta analítica introduzida pelos autores. Segundo eles, além do nível individual5, haveria outros quatro usados com freqüência em Relações Internacionais: os níveis do sistema, do subsistema, da unidade e da subunidade.

O último instrumento do referido "kit" consiste na separação das diversas "variáveis que explicam o comportamento", ou melhor, das fontes de explicação que podem ser encontradas em todos os sistemas, seja qual for o setor e o nível de análise. Tais fontes seriam três: a capacidade de interação (que corresponderia à quantidade de interação possível, tendo em vista as tecnologias físicas e sociais disponíveis em certo tempo e lugar), o processo (os padrões de ação e interação existentes, ou ainda, a interação que efetivamente ocorre) e, por fim, a estrutura, para a qual usa a definição clássica de Waltz (os princípios que definem como as unidades serão arranjadas dentro de um sistema, qual a diferenciação entre elas e também seu relacionamento, tendo por base suas capacidades relativas).

O que Buzan e Little propõem é que, com base nessas diferentes ferramentas teóricas, os sistemas internacionais possam ser observados em seus diferentes setores, cada um deles podendo ser analisado em níveis distintos, aos quais são conferidas fontes de explicação próprias. Com essa abordagem em mente, identificam três tipos básicos de sistema: os sistemas internacionais completos (abrangendo todos os setores), os econômicos (no qual tem maior relevo o setor econômico, sem, contudo, excluir o político-militar) e os pré-sistemas internacionais (com maior ênfase no setor sociocultural). Tal diferenciação não significa, contudo, uma separação ou corte radical. Porque fazem parte de uma mesma realidade, tais sistemas podem coexistir - e isto é o que com freqüência ocorre.

A maior parte dos argumentos apresentados até aqui - argumentos, aliás, sobre os quais o livro se baseia - são introduzidos já na primeira parte de International Systems in World History. A premissa central é que o conceito de sistema internacional, tal como formulado dentro da disciplina, não só impede que as teorias de Relações Internacionais possam descrever e analisar o modo como diversos sistemas internacionais surgiram e se desenvolveram ao longo da história mundial, como também impossibilita que o mesmo assuma seu papel de unidade de análise comum a todas as ciências sociais e à história mundial.

O "presentismo" (foco nas questões de história e política contemporânea), o "a-historicismo" (busca de leis e padrões imunes às variações históricas), o "eurocentrismo" (percepção da história mundial como uma extensão da experiência histórica européia), a "anarcofilia" (fixação em questões como anarquia e soberania) e o "estadocentrismo" (Estado encarado como unidade dominante, o que acaba vinculando o sistema internacional ao setor político-militar), arraigados nas teorias dominantes da disciplina, explicariam por que o conceito de sistema internacional não consegue libertar-se do modelo westphaliano e abranger diferentes experiências ao longo da história mundial (:17-22).

Para transcender tais fraquezas e, ainda, para dar conta da complexidade do tema, faz-se necessária a adoção de um pluralismo, tanto teórico quanto metodológico. Somente por meio de uma abordagem desse tipo seria possível formular um conceito capaz de abranger tanto a dimensão social quanto material dos sistemas internacionais, possibilitando, dessa forma, a conciliação de elementos de diferentes abordagens teóricas (no caso, o neo-realismo de Waltz, o construtivismo de Alexander Wendt6 e a Escola Inglesa) com elementos da história mundial.

Quando analisado com maior cuidado, contudo, o referido pluralismo guarda mais semelhança com a abordagem que a Escola Inglesa faz dos sistemas internacionais (segundo os autores, a única capaz de superar todas aquelas fraquezas já apontadas) do que como uma tentativa real de congregar elementos de diferentes teorias. Não se está querendo negar aqui que os postulados da teoria sistêmica de Waltz são, de fato, os fundamentos sobre os quais essa nova percepção dos sistemas internacionais será construída, ou ainda, que alguns elementos do construtivismo estejam presentes (ver nota 6). No entanto, são as idéias da Escola Inglesa que, como já foi dito, informam tal construção. Buzan e Little, por certo, reconhecem suas limitações (uma delas, seria o fato de a Escola Inglesa também não conseguir oferecer um conceito suficientemente abrangente para os propósitos do livro), mas a intenção dos autores é justamente superá-las, indo buscar na história mundial os instrumentos necessários para tanto.

Esse pluralismo metodológico, aliado às ferramentas de análise anteriormente mencionadas, são os elementos que, em grande medida, garantem a originalidade da proposta dos autores. Tendo em mãos esses instrumentos, Buzan e Little procuram estabelecer os critérios apropriados para a formulação de um conceito transhistórico de sistema internacional, capaz de expandir-se para muito antes dos quinhentos anos de Westphalia. O tipo e a quantidade de interação, o padrão, a escala, o tipo de unidade dominante, a relação existente entre elas, bem como a estrutura são os elementos necessários para que um sistema internacional possa ser identificado (:90-108). A intenção aqui faz lembrar o intuito de Waltz de construir uma teoria sistêmica parcimoniosa e elegante, capaz de explicar um grande número de eventos com o menor número de variáveis possível, resistindo ainda às variações e particularismos da história. Ao contrário de Waltz, entretanto, Buzan e Little pretendem levar as possibilidades de análise do conceito para além das fronteiras da disciplina, alcançando outras ciências sociais e, ainda (ou sobretudo), a própria história. Em vez de "rejeitar a história", como teria feito Waltz, pretendem "injetar história".

As três partes que se seguem no livro constituem justamente a aplicação desse novo conceito, buscando, assim, analisar o surgimento e desenvolvimento dos diferentes tipos de sistema internacional que existiram (e, freqüentemente, coexistiram) ao longo dos cinco mil anos de história mundial. Iniciando a narrativa com os pré-sistemas internacionais, passando pelos múltiplos sistemas internacionais dos mundos antigo e clássico até chegar no sistema internacional de escala global contemporâneo, Buzan e Little fazem especulações sobre as unidades dominantes, a capacidade de interação, o processo e a estrutura de cada um deles, em diferentes setores, considerando ainda distintos níveis de análise (especificamente, os do sistema, subsistema e unidade).

Na parte final, os autores voltam-se para o que chamam de "especulações, avaliações e reflexões", em que consideram as vantagens e possibilidades que o conceito de sistema internacional - formulado nessas novas bases - pode trazer tanto para as Relações Internacionais quanto para a história mundial. Sendo o conceito tão aberto à história, nada impede que este seja estendido também em direção ao futuro. Desse modo, Buzan e Little tentam desenhar o esboço de um provável "sistema internacional pós-moderno" - aceitando-se que o sistema internacional global contemporâneo esteja de fato sofrendo mudanças que o levariam a evoluir nesse sentido.

Alternando entre um tom futurista e a constatação de que previsões não são próprias das teorias das ciências sociais, a conclusão a que os autores parecem chegar não é de fato surpreendente. Segundo eles, ainda que possibilidades de transformação possam estar em curso, a médio (e talvez) longo prazo, não há nada de novo no sistema internacional westphaliano que conhecemos, além do fato de este se ter tornado global. O Estado ainda é a unidade dominante do sistema; a capacidade de interação, o processo e a estrutura chegaram ao seu limite de modificação e expansão, enfim, seja o que for que testemunhemos no futuro, será, em grande medida, algo bem parecido com o passado.

Se Buzan e Little efetivamente conseguiram refazer o estudo de Relações Internacionais é algo que se pode questionar. Por outro lado, talvez a contribuição mais importante do livro não tenha sido apresentar uma proposta de reformulação da disciplina, mas sim apontar suas deficiências, explorar suas contradições e expor suas falhas.



Notas

1. Buzan e Little (:386-406) apontam três pontos de mudança em que seria possível fazer uma divisão da história mundial: a formação dos pré-sistemas internacionais (entre 40 e 60 mil anos atrás), a formação dos primeiros sistemas internacionais (cerca de 3500 a.C.) e, por fim, as transformações que marcaram a formação do sistema internacional global moderno (por volta de 1500 d.C.). A idéia central é que não houve pontos de mudança radicais entre os diferentes sistemas, mas que estes coexistiram durante muito tempo, em diversos setores do contexto internacional, sendo progressivamente subsumidos uns pelos outros. O mais interessante dessa periodização é que ela parece contar, de fato, a história da contínua evolução e substituição das unidades dominantes desses múltiplos sistemas internacionais. Conforme tais unidades vão se tornando mais complexas e estáveis (vale dizer, à medida que o poder político e a hierarquia social vão se institucionalizando cada vez mais), convertendo-se também em unidades dominantes, as mudanças no sistema vão ocorrendo. Em outras palavras, são as mudanças que sucedem na estrutura interna das unidades dominantes (e não as que acontecem na estrutura do próprio sistema, como poderia prever a teoria sistêmica neo-realista) que, efetivamente, marcam os grandes pontos de mudança dos sistemas internacionais e, portanto, da história mundial.

2. Embora muitas críticas sejam dirigidas, de maneira geral, às chamadas teorias dominantes de Relações Internacionais, parece não haver muitas dúvidas de que o grande interlocutor de Buzan e Little é, de fato, o neo-realismo, referência constante no livro. Mesmo quando muitas vezes falam em "realismo", na verdade estão se referindo à sua versão "cientificista" e "sanitarizada", da qual Kenneth Waltz é o maior representante. Em grande medida, isso se justifica pelo fato de os autores estarem partindo das idéias neo-realistas para desenvolver seus próprios argumentos (:10), além de ser a obra de Waltz fundamental para quem pretende falar de sistemas dentro das Relações Internacionais. No entanto, o que pretendia ser uma reformulação, ampliação e convergência das diversas teorias sistêmicas da disciplina, acaba parecendo, ao final, um longo diálogo com o neo-realismo.

3. Vale notar aqui que, embora nesse momento inicial Buzan e Little separem o setor político do militar de forma bastante clara - e reafirmem, posteriormente, a diferença entre os dois -, ao longo do livro tal diferenciação parece diluir-se um pouco. Porque são "intimamente vinculados", ambos acabam sendo analisados como integrantes de um único setor, misturando, assim, relacionamentos baseados na coerção com aqueles fundados na autoridade, bem nos moldes neo-realistas.

4. Ainda que interessante, vale ressaltar, entretanto, que em muitos momentos a descrição dos processos e estruturas ambientais de diversos sistemas ao longo da história não é bastante clara, sendo questionável se os autores conseguem, de fato, fazer a análise a que se propõem (algo que, ao final, eles próprios acabam reconhecendo).

5. Embora seja possível afirmar que o nível individual é, de fato, fundamental para as ciências sociais, este não parece ser o caso em Relações Internacionais. Análises no plano individual podem ocorrer, mas tendem a ser mais exceção do que regra na disciplina.

6. É bastante curiosa por sinal essa leitura que Buzan e Little fazem do neo-realismo de Waltz e do construtivismo de Wendt. Grosso modo, este último corresponderia a uma abordagem sociológica dos sistemas internacionais, na qual elementos como interação, identidade, instituições, valores e normas comuns seriam realçados. O neo-realismo, por sua vez, teria uma perspectiva material (mecanicista), onde poder, anarquia, soberania, balança de poder e guerra seriam alguns dos elementos essenciais. Segundo eles, a posição teórica de Wendt caracterizaria as sociedades internacionais, enquanto a de Waltz os sistemas internacionais, tais como são entendidos pela Escola Inglesa (:39-45). Uma identificação desse tipo pode até ser verdadeira para o neo-realismo, mas revela-se falha no caso do construtivismo. Wendt, de fato, faz uma leitura "sociológica" das relações internacionais, mas tal afirmação não significa que as relações entre os Estados sempre serão caracterizadas como uma sociedade no sentido proposto pelos autores. A interação interestatal pode levar tanto à formação de uma sociedade baseada em regras, instituições e valores comuns, como também a um sistema internacional nos moldes neo-realistas. Tudo dependerá do modo como os Estados percebem a si mesmos e aos demais, e da maneira como estes constroem a anarquia. O fato de a própria estrutura do sistema internacional ser composta por normas não implica que este será uma sociedade, tudo depende do que tais normas informam. Talvez pelo fato de apenas um artigo de Wendt ter sido utilizado como fonte para suas idéias, ou talvez ainda por uma vontade de querer ver nestas uma relação de "inexorabilidade" com as idéias da Escola Inglesa (:43), a leitura que os autores fazem do construtivismo é bastante limitada. Buzan e Little dão grande relevância a elementos como a construção social, normas, intersubjetividade, mas a conclusão que parecem tirar daí é a de que a posição metodológica de Wendt caracterizaria melhor as sociedades internacionais. O que, talvez, tenha fugido à percepção deles, é que o construtivismo não elide a possibilidade de que um "sistema realista" exista. Sob um prisma construtivista, tal sistema também será social - porque socialmente construído, resultante da interação -, mas não necessariamente uma sociedade internacional nos moldes da Escola Inglesa.
Revista Contexto Internacional

New and old wars - organized violence in a global

Liana Araújo Lopes

Mary Kaldor. Stanford, Ca., Stanford University Press, 1999, 206 páginas (com posfácio de janeiro de 2001).

O sistema da Guerra Fria serviu como referencial para explicações sobre uma certa estabilidade na ordem política internacional resultante da combinação de dois fatores: o antagonismo estratégico-militar entre Estados Unidos e União Soviética e a dissuasão nuclear. Ademais, constituiu uma base para o entendimento sobre a contenção de conflitos armados locais e regionais, em decorrência do controle dos governos norte-americano e soviético de seus respectivos aliados e da intervenção em assuntos domésticos dos países periféricos. Seria natural, pois, que se questionasse em que medida a natureza e as características do fenômeno da guerra mudariam com o fim do período do paradigma Leste-Oeste.

Embora reconheça a pertinência das análises que apontam certas conseqüências do fim da Guerra Fria - tais como a disponibilidade de um excedente armamentístico e a suspensão do apoio soviético a certos regimes - como significativas para a compreensão da emergência e novos conflitos, Mary Kaldor propõe que estes sejam avaliados à luz da globalização. Nesse sentido, salienta a relação entre conexões transnacionais características da era global e as novas formas de organização da violência nos anos 90. O fenômeno da guerra configura-se sob uma nova forma de violência que, segundo Kaldor, corresponde a um misto de guerra praticada pelos Estados ou por grupos políticos, de crime organizado e de violações aos direitos humanos.

A linha analítica seguida pela autora diferencia-se, ainda, de outras abordagens, definindo as novas guerras como civis, étnicas ou resultantes da mera privatização da violência, uma vez que Kaldor destaca o caráter essencialmente político das novas guerras.

Após um capítulo introdutório* em que expõe seu argumento central e uma breve descrição das seções do livro, Kaldor apresenta um histórico da evolução da guerra entre o século XVII e fins do século XX. Pretende demonstrar que, não obstante tenha passado por diferentes fases, cada uma com a utilização de meios e aparatos militares distintos, o fenômeno da guerra, nesse período, deve ser compreendido no contexto da construção de uma ordem centralizada, hierárquica e racionalizada no Estado moderno territorialmente delimitado. A essa conformação de Estado se associou a legitimidade do monopólio do uso da força por esse ator, sendo a guerra entendida como uma ação legítima entre Estados soberanos perseguindo objetivos políticos, traduzidos na forma de interesse estatal.

Contudo, afirma a autora, constitui um anacronismo tratar a guerra a partir dos anos 1980 tendo como referência essa concepção de Estado, na medida em que a configuração de um espaço definido em termos territoriais e a centralização da ordem internamente vêm sofrendo alterações no processo de globalização. Kaldor concebe a globalização não como causa, mas como um contexto fundamental para se compreender a manifestação dos novos tipos de organização da violência, voltando sua atenção para o impacto da intensificação das interconexões globais sobre o futuro do Estado moderno baseado em uma soberania definida territorialmente e, em particular, para os efeitos de tal processo sobre o declínio do monopólio do uso legítimo da força pelo Estado. Concentrando-se nesse eixo de análise, a autora destaca dois movimentos que têm contribuído para a perda de autonomia estatal e para a desintegração de alguns Estados. Quanto ao primeiro, constata a erosão desse monopólio em conseqüência da transnacionalização de forças militares, iniciada na Segunda Grande Guerra, e das diversas conexões transnacionais estabelecidas entre Forças Armadas no pós-guerra, refletidas sob a forma de alianças, vendas de armas, cooperação e treinamentos na área militar. O outro movimento tem a ver com o enfraquecimento de algumas economias e a expansão da violência por meio do crime organizado e a ação de grupos paramilitares.

Ressalte-se, porém, que, em alguns trechos de sua retrospectiva histórica acerca dos antigos conflitos armados, a autora trata de longos períodos sem uma análise mais pormenorizada, limitando a compreensão do significado das guerras contemporâneas. E, ainda, quanto aos conflitos da segunda metade do século XX, importantes, como salienta Kaldor, para o entendimento sobre as novas guerras, as referências dizem respeito às técnicas e estratégias herdadas pelos novos movimentos, sem que se explique com maiores detalhes a passagem de uma fase para outra.

O terceiro capítulo é um estudo de caso sobre as singularidades do conflito na Bósnia-Herzegovina, que permitem enquadrá-lo na concepção da autora de "novas guerras". As particularidades do evento revelaram, ainda, que o pensamento estratégico dos principais atores da comunidade internacional e os arranjos e as propostas para sua resolução não condiziam com a natureza específica daquele novo tipo de guerra. Vale dizer, configurou-se um conflito relativo a um problema de organização política e social, em que as elites políticas lutavam pelo controle do Estado, não se tratando, pois, de uma disputa de fronteiras e território tal como foi concebido pela comunidade internacional. Ademais, conclui a autora, o colapso da legitimidade e do monopólio da violência organizada, levando à desintegração da Iugoslávia, deve ser entendido como um novo nacionalismo, em contraste com os modernos movimentos de formação do Estado.

Nessa parte do livro, entretanto, falta um cotejamento mais sistemático entre a guerra na ex-Iugoslávia e outros conflitos, não só para justificar sua denominação de caso paradigmático das novas guerras, mas também para deixar mais clara a distinção entre antigas e novas formas de conflitos armados, assim como para contribuir com uma apreciação comparativa de confrontos contemporâneos. A autora priva-nos também de uma análise mais fina sobre os impactos da globalização sobre o conflito analisado, uma vez que acaba por privilegiar uma abordagem voltada para a ação internacional e seus equívocos na resolução do conflito. Kaldor ressalta apenas que a Bósnia-Herzegovina foi foco da atenção global de governos, de organizações não-governamentais, da imprensa, além de terem sido direcionados para a região inúmeros esforços internacionais para se chegar a uma solução do conflito e a manifestação da prática de um novo tipo de intervencionismo humanitário.

A leitura dos dois capítulos subseqüentes é que nos permite compreender melhor o vínculo entre os novos tipos de guerra e a globalização. Nesse sentido, argumenta a autora, é preciso examinar em que medida a globalização possibilita o surgimento de novas formas de identidade política, ao romper divisões culturais e socioeconômicas características do período moderno. Nessa ordem de idéias, Kaldor observa que novas identidades políticas podem emergir ora como reação à importância cada vez maior ou à perda de legitimidade das classes políticas, ora como resultado da economia paralela, que diz respeito a formas alternativas, legais ou não, de atividades desenvolvidas pelos excluídos da sociedade. Esse é o eixo central do quarto capítulo, concernente aos movimentos identitários étnicos, raciais ou religiosos mobilizados com o fim de disputar o poder estatal. Dito de outro modo, esses movimentos constituem o meio pelo qual as elites políticas reproduzem seu poder, sendo fundamentais para se avaliar os objetivos das novas guerras. Por conseguinte, a autora chama a atenção para o fato de as recentes manifestações desse fenômeno apresentarem propósitos distintos dos conflitos anteriores, notadamente de cunho geopolítico e ideológico. Cabe ponderar, no entanto, que a autora não menciona a possibilidade de os conflitos armados contemporâneos, não obstante sua natureza política, possuírem elementos geoestratégicos e ideológicos, ainda que de forma residual.

No capítulo seguinte, o enfoque recai sobre a economia política da guerra, na qual um conjunto de novos militares - remanescentes de exércitos estatais, grupos paramilitares, unidades de autodefesa, mercenários estrangeiros e tropas internacionais - se envolve em novas formas de violência organizada que denotam estratégias de controle político mediante a exclusão de civis. Dentre estas, o assassinato sistemático dos oponentes, as expulsões forçadas de populações, o medo e a desestabilização. As técnicas de deslocamento populacional consideradas ilegítimas nas antigas guerras passam a fazer parte das práticas nas novas formas de conflito. Kaldor acrescenta que, em contraposição à centralização da administração das antigas guerras, o novo tipo de economia da guerra "globalizou-se", devendo ser visualizado sob a ótica da desintegração do Estado, da perda de sua legitimidade, da redução de recursos e da produção doméstica, da fragmentação militar do Estado. Nesse cenário, ocorre uma crescente privatização da violência, observa Kaldor. Por outras palavras, há uma descentralização do seu controle, uma vez que o Estado não mais detém exclusivamente o monopólio do uso da força.

Importante, ainda, é a constatação da autora de que essas manifestações da violência são reproduzidas através de uma versão extremada da globalização, em que ocorre uma deterioração da capacidade produtiva e redução do montante de recursos arrecadados. Nesse caso, os governos e grupos militares buscam formas alternativas para realizarem suas atividades, não só no plano doméstico, mas estabelecem-se novos fluxos econômicos, em especial por meio da assistência de governos estrangeiros e de ajuda humanitária.

Adotando uma perspectiva cosmopolita, ao longo do sexto capítulo, Kaldor descreve um conjunto de propostas para acabar com as novas formas de violência, devendo este constituir um empreendimento global, ainda que sua aplicação se dê em âmbito local ou regional. Ao defender um projeto político dessa natureza, a fim de recompor a legitimidade nas áreas em conflito e restaurar o controle da violência organizada pelas autoridades públicas, Kaldor expressa sua crítica à maneira como a prática da intervenção humanitária tem sido implementada, chegando mesmo a contribuir, em alguns casos, para a manutenção da violência, seja por meio da legitimidade conferida aos criminosos de guerra quando são chamados a participar das negociações, seja ao buscar compromissos políticos fundamentados em premissas exclusivistas. Sobretudo, diz Mary Kaldor, os insucessos das operações humanitárias decorrem de interpretações equivocadas baseadas em antigas formas de pensar a guerra e da incompreensão acerca da natureza das novas formas de violência organizada.

Por outro lado, a autora mostra-se consciente de que a proposta de um processo político cosmopolita representa um grande desafio. Trata-se, pois, de localizar, nas próprias comunidades locais, grupos defensores do cosmopolitismo capazes de mobilizar apoio e enfraquecer o poder das partes beligerantes, ou seja, encontrar as "ilhas de civilidade", onde seja possível construir políticas democráticas pluralistas como contraponto a políticas exclusivistas. Nesse sentido, Kaldor propõe que se estabeleçam alianças entre os defensores locais da civilidade e instituições internacionais que sejam fundamentadas no direito internacional, no respeito a princípios e normas internacionais. Este é um mecanismo básico por meio do qual se espera controlar a violência e restituir a legitimidade.

No sétimo capítulo, Kaldor faz referência a três cenários possíveis para se pensar sobre a governança, a legitimidadeeasegurança, baseados em distintas interpretações sobre a natureza da violência na era global. Ao apontar as falhas e os limites explicativos da análise sobre o "Choque de Civilizações" de Samuel Huntington e sobre a visão do neomedievalismo presente no livro The Ends of the Earth, de Robert D. Kaplan, sua intenção é reforçar seus argumentos anteriormente descritos. Kaldor defende a proposta de uma governança universalista, na qual se vislumbre uma concepção de pacificação global em que as entidades políticas não sejam definidas por limites territoriais. Para tanto, julga o papel das instituições internacionais fundamental para a garantia da implementação de regras aceitas pela comunidade internacional, em especial aquelas concernentes aos direitos humanos.

Em que pesem as ponderações feitas ao livro de Mary Kaldor, sua análise contribui para ampliar nosso entendimento sobre os conflitos armados contemporâneos, revelando-se igualmente útil para estudiosos de relações internacionais, na medida em que trata de temas às vezes deixados de lado por trabalhos sobre globalização e sobre resolução de conflitos e intervenções humanitárias. Ademais, registre-se que a perspectiva proposta pela autora, nem sempre comum na literatura nessa área de estudos, reflete a combinação da visão de uma acadêmica com a experiência, enquanto membro da Assembléia de Cidadãos de Helsinki, de quem participa de discussões em entidades internacionais envolvidas com políticas para regiões em conflito, como a OTAN e as Nações Unidas.


* A obra foi publicada após as operações da OTAN contra a Iugoslávia em 1999. No posfácio, a autora faz uma análise da campanha dessa Organização no Kosovo, baseando-se em sua experiência como membro da Comissão Internacional Independente sobre o Kosovo.

Revista Contexto Internacional