Política externa brasileira: o ciclo das personalidades

Artigo de resenha dos livros: CARNEIRO, Teresa Dias Carneiro. Octávio Augusto Dias Carneiro, um pioneiro da diplomacia econômica. Brasília: FUNAG, 2005. ISBN: 85-7631-030-9; e SILVA, Suely Braga da (org.). Paulo Nogueira Batista: o diplomata através de seu arquivo. Rio de Janeiro: CPDOC; Brasília: FUNAG, 2006. ISBN: 85-60213-01-5 e 978-85-60213-01-6.

O indivíduo não é uma entidade amorfa, figura que atua ao sabor do ambiente operacional que o circunda. Sua capacidade de ação é constrangida, sim, mas está longe de refletir os predicados deterministas simplórios que periodicamente varrem a academia. Essa é uma tese controversa, mas, no fundo, apelativa. Até Karl Marx, reputado por alguns como pensador determinista, traz a lição de que são “os homens fazem a história”, mesmo não o fazendo ao seu modo, muito menos em circunstâncias escolhidas por eles próprios. Esse relevante ensinamento é um alerta para qualquer pesquisador que estude a sociedade e suas instituições: por mais que seja constrangido por forças estruturais, o homem importa.
Quando partimos para o campo específico da análise da política externa dos Estados, essa lição é ainda mais importante. Antes, ainda no clássico Concerto Europeu, as ações estatais pareciam ser derivadas, em última instância, de monarcas absolutos ou de pequenas elites – no fundo, de indivíduos, o que facilitava o entendimento do impacto de suas ações nos fluxos da realidade. Agora, com o agigantamento estatal, cada vez mais o indivíduo aparenta ser uma peça dentro de uma engrenagem complexa de rotinas, instituições e regras. Essa nova situação traz grandes desafios, pois a tentação de abstrair as ações humanas é muito grande. É nessa perspectiva que devemos receber a coleção Personalidades da Política Externa da República – um exercício de recuperação do legado de homens que deram suas vidas para a construção da política externa do Brasil republicano. Serão dezoito biografias focalizadas na trajetória profissional e intelectual de um seleto grupo de homens públicos que, por suas idéias ou ação, tiveram grande impacto não só na diplomacia brasileira, mas na própria construção do Brasil que conhecemos hoje – Rio Branco, um dos biografados, por exemplo, foi um dos responsáveis pelas próprias fronteiras geográficas que dividem o Brasil de seus vizinhos.
Dois volumes da coleção já foram lançados: o primeiro sobre Octávio Augusto Dias Carneiro, o segundo sobre Paulo Nogueira Batista. Antes de examinar propriamente o conteúdo das duas obras, convém considerar alguns aspectos da coleção, referentes à seleção e ao desenho editorial das biografias. Quanto ao critério de seleção dos biografados, percebe-se um nítido viés direcionado à segunda metade do século XX. Personalidades como Quintino Bocaiúva, republicano histórico e primeiro Ministro das Relações Exteriores da República, e até o Visconde de Cabo Frio, Diretor Geral do Itamaraty que atravessou a Monarquia tendo servido, inclusive, a Rio Branco, são alguns dos nomes relevantes que foram esquecidos na confecção da seleção. Personalidades importantes da segunda metade do século XX também foram esquecidas, como os diplomatas Edmundo Barbosa da Silva e Paulo Tarso Flecha de Lima.
Já no desenho editorial, há uma dissonância muito grande na apresentação visual e formal dos dois volumes lançados, pois simplesmente não aparentam ser de uma mesma coleção, dado os contrastes: o de Dias Carneiro, folhas de cor branca e capa amarela com uma indicação que a obra integra a coleção; o de Paulo Nogueira Batista tem folhas amarelas, capa verde e nenhuma indicação que o livro integra a coleção – somente na orelha do livro. Os contrastes não se limitam à padronização da apresentação dos livros, já que eles guardam discrepâncias profundas quanto à substância: o de Dias Carneiro é um percuciente trabalho de apresentação do pensamento do diplomata, recuperando sua trajetória e suas contribuições, enquanto o de Nogueira Batista é uma obra que quase não traz novidades.
Apesar dessas diferenças, há semelhanças muito grande que se projetam das obras: a trajetória intelectual e funcional dos dois diplomatas. Poderíamos dividi-las em três domínios: a questão da energia nuclear, a participação nas negociações do sistema GATT/UNCTAD e o legado que deixaram não só no Itamaraty como na vida política brasileira.
Na questão nuclear, Dias Carneiro, no momento em que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico demonstrava grande preocupação na infra-estrutura energética do país, foi um personagem central na pesquisa nacional para o aproveitamento da energia atômica para fins pacíficos. Em 1955, após ser contratado pelo BNDE, publicou um texto no qual afirmava:
“Vencidas as dificuldades técnicas, a termeletricidade nuclear encontraria no quadro social e econômico brasileiro obstáculos que poderão atrasar, ou mesmo impossibilitar, essa adaptação no decurso dos próximos 20 anos.”
Apesar do ceticismo, o comentário possui um tom de profecia: em 27 de junho de 1975, exatamente 20 anos depois, foi assinado o acordo bilateral entre o Brasil e a República Federativa da Alemanha, viabilizando o projeto nuclear brasileiro. O paralelo entre as trajetórias dos dois diplomatas está no fato de Paulo Nogueira Batista ter sido um dos responsáveis pela negociação do acordo, tendo assumido no mesmo ano a presidência da Nucleobrás.
O segundo domínio de semelhança, as atividades que os dois diplomatas empreenderam no âmbito da diplomacia comercial, também é muito relevante. Dias Carneiro foi um discreto participante da Conferência Internacional sobre Comércio e Emprego, em Havana, em novembro de 1947, tendo participado, posteriormente, de reuniões do GATT em 1954, 1955 e 1961. Por fim, fez parte da delegação brasileira na primeira UNCTAD, em 1964. Nogueira Batista, por ser turno, participou dos trabalhos preparatórios para a Rodada Tóquio do GATT, entre 1971 e 1973, e, posteriormente, entre 1983 e 1986, foi o representante brasileiro nos trabalhos que desembocaram na Rodada Uruguai do GATT. A semelhança, nesse ponto, é muito explícita, pois ambos representaram o Brasil em dois dos momentos mais delicados que o país passou no GATT: Dias Carneiro quando se articulava uma grande pressão doméstica para que o país abandonasse o arranjo, e Nogueira Batista durante a batalha de definição da agenda da Rodada Uruguai, quando o país se viu progressivamente isolado na sua contrariedade à introdução dos “novos temas” na agenda de negociação – notadamente comércio internacional em serviços.
O terceiro domínio está no legado que deixaram. Dias Carneiro fez parte da primeira geração de economistas-diplomatas brasileiros, tendo – conjuntamente com Miguel Ozório, Roberto Campos, Edmundo Barbosa da Silva e outros – lançado os pilares do próprio ensino acadêmico de economia dentro e fora do órgão no Brasil. Esse grupo também expandiu o papel do Itamaraty na área econômica, além de ter “colonizado” diversos setores do aparelho estatal, colaborando diretamente na formulação das políticas de modernização a partir da década de 50. Já Paulo Nogueira Batista fez parte de um núcleo de diplomatas que articulou um pensamento bastante sofisticado sobre o papel da política externa brasileira no desenvolvimento nacional e sobre os desafios, oportunidades e constrangimentos do sistema internacional para o país. Este núcleo prosperou dentro do encarreiramento do Itamaraty, tendo conquistado postos chaves, nos quais puderam colocar progressivamente em prática suas idéias. O mais importante, no entanto, foi a forma pela qual ele impactou o processo de socialização dos jovens diplomatas que o seguiu. O atual Ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, foi um dos que acompanhou de perto a trajetória de Paulo Nogueira Batista, tendo diversas vezes demonstrado a influência do falecido diplomata na sua formação intelectual.
Partindo para o exame específico das duas obras, é adequado analisar primeiramente o volume dedicado a Dias Carneiro. A autora da biografia é a própria filha do diplomata, o que, por um lado, dá um sabor pessoal ao trabalho, e, por outro, provê uma visão mais acurada dos dilemas e desafios que Dias Carneiro enfrentou ao longo de sua trajetória pessoal e funcional. A obra, além de ter uma biografia, analisa eixos particulares da contribuição funcional e acadêmica do diplomata, abrangendo desde a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos até a Superintendência de Moeda e do Crédito.
Mesmo sendo um volume muito superior ao dedicado a Paulo Nogueira Batista, há alguns trechos que mereciam um maior cuidado. A biografia, por exemplo, poderia ser mais esmerada, pois, por vezes, resvala em uma verborragia curricular que denota a pura transcrição do maço funcional do diplomata. Em outros momentos, não há uma discussão mais profunda sobre como um exame da ação e pensamento de Dias Carneiro pode contribuir para um esclarecimento de pontos controversos da historiografia da política externa do brasileira. Esse parece ser o caso da posição brasileira na Primeira Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), realizada em 1964. O Brasil iniciou sua participação na Conferência sob a chefia de Araújo Castro, em pleno governo Jango Goulart, tendo terminado sob a chefia de Edmundo Barbosa da Silva, já no governo militar. Há uma dissonância na literatura sobre a evolução da posição brasileira na Conferência, se houve modificação ou não das diretrizes da delegação, havendo uma polarização entre o trabalho de Marcelo de Paiva Abreu e o relato de Marcílio Marques Moreira. A autora, além de não levar em consideração esses dois trabalhos na reflexão sobre a participação de Dias Carneiro na Conferência, não fez nenhuma contribuição substantiva sobre o tema.
Ao tocar no tema da contribuição, é conveniente passar para o volume dedicado a Paulo Nogueira Batista. Ao contrário de Dias Carneiro, que não deixou nenhum arquivo pessoal sistematizado, Batista agregou, ao longo de sua vida, um grande volume de documentos, doados ao Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC) da Fundação Getúlio Vargas (FGV), em 1995. Considerando o acervo de fontes primárias praticamente inexploradas, seria de esperar um volume mais circunstanciado do que o dedicado a Dias Carneiro.
A leitura do trabalho dissipará rapidamente essa expectativa. Das 135 páginas do volume, mais de 90 são ocupadas com o inventário dos documentos depositados no CPDOC, referências disponíveis na sítio eletrônico do Centro há anos. Já as sete páginas da biografia do diplomata nada mais são que uma versão modificada e resumida do conhecido verbete publicado no Dicionário histórico-biográfico brasileiro da FGV. Por seu turno, o capítulo de Célia Costa, sobre a política nuclear no arquivo Paulo Nogueira Batista, acaba sendo uma descrição superficial dos dossiês do acervo do diplomata relacionados ao tema nuclear – não há uma reconstrução da política nuclear brasileira contando com os documentos do acervo, muito menos um exame de como estes contribuem para a literatura que examina o tema. Por fim, o curto prefácio de Celso Amorim acaba sendo a parte mais interessante do texto, pois demonstra o paralelismo da trajetória do biografado e de Amorim, tanto em termos funcionais como de crenças.
O volume sobre Batista deixa, portanto, um legado em busca de compreensão; é um passo tímido em busca do grande objetivo de se compreender o papel dos homens no curso da história, ou, de maneira mais específica, o papel do diplomata na história contemporânea brasileira. Isso é uma pena por dois motivos. Primeiro, foi uma oportunidade perdida no exame de uma vida que deixou grande impacto nas bases conceituais da diplomacia brasileira. Segundo, demonstra como a academia é lenta em aproveitar os fantásticos recursos que o pioneiro e profissional trabalho do CPDOC faculta aos pesquisadores.
O fato é mais grave se considerarmos que os acervos depositados no CPDOC possibilitam respostas a perguntas que não conseguem ser endereçadas adequadamente somente pelo exame dos acervos governamentais. Vamos pegar, por exemplo, a ação brasileira na Conferência de Meio Ambiente de Estocolmo, realizada em 1972. Sabe-se que o Brasil foi um dos líderes da “aliança dos países periféricos contrários a reconhecer a importância em se discutir os problemas ambientais.”
A posição brasileira justificava-se por uma concepção particular sobre os impactos no desenvolvimento nacional que um regime de meio ambiente acarretaria para o Brasil – seria um freio ao processo de crescimento econômico. Esse seria o pensamento dominante do Itamaraty, compartilhado por vários setores da sociedade e do governo. Mas haveria rachaduras dentro do núcleo decisório do órgão sobre essa posição? Essa pergunta é muito importante, mas, a priori, seria difícil encontrar as respostas no pensamento e ação de Paulo Nogueira Batista – o diplomata não lidava com o assunto no início da década de 70.
É aí que o monumental acervo depositado no CPDOC nos surpreende. Durante as discussões preparatórias da Conferência de Estocolmo, Batista estava lotado em Genebra, um posto de observação privilegiado para uma reflexão sobre o tema. Em dezembro de 1971, Batista encontra tempo para redigir uma longa carta ao então Ministro das Relações Exteriores, Mário Gibson Barboza. A carta é um grande exercício analítico de compreender a política externa brasileira dentro de um sistema internacional dinâmico, mas não necessariamente conspiratório aos interesses do país.
Com efeito, apesar de Batista ter feito parte da elite nacionalista e desenvolvimentista do órgão, ele não apoiava a posição brasileira sobre meio ambiente que se estava definindo para a reunião de Estocolmo. Para o diplomata, estava-se adotando, de forma equivocada, um inconformismo que identificava no setor externo o único obstáculo ao desenvolvimento nacional, levando a substituição do instrumento diplomático da negociação pela infrutífera contestação sistemática.
Na tópico do meio ambiente, esse problema era ainda mais nítido, pois as declarações que eram feitas trabalhavam com a idéia de que o Brasil estava “enfrentando uma verdadeira conspiração contra o seu desenvolvimento” maquinada pelos países ricos. Batista, no entanto, acreditava que estes países tinham uma preocupação autêntica com o meio ambiente. O Brasil, de acordo com ele, também deveria ter preocupações genuínas sobre a questão, devendo considerar até a recusa de “investimentos estrangeiros que representem transferência do mundo desenvolvido para o subdesenvolvido de processos produtivos condenados”.
Com base nessas considerações, ele transmite a Barboza a tese de que, para o Brasil, a Conferência de Estocolmo poderia ser uma oportunidade mais positiva; seria, assim, um ensejo adequado para que, no sistema internacional, fossem articulados os padrões de proteção ambiental, evitando-se, dessa maneira, a discricionariedade dos padrões domésticos dos países desenvolvidos – que poderiam tornar-se mero pretexto para a discriminação e protecionismo.
O documento é, portanto, impressionante, pois demonstra como o grupo nacionalista do Itamaraty não tinha opiniões uniformes sobre os desafios que a política externa brasileira enfrentava. Mais, ele também é um fragmento ilustrativo de como indivíduos do estrato burocrático inferior levavam de forma aberta aos seus superiores suas dúvidas e críticas sobre as grandes decisões que se formulavam – a hierarquia não era tão rígida. Saber como o aparelho estatal respondeu à crítica interna é uma questão que poderia ter sido respondida com um estudo mais sistemático do acervo do CPDOC, conjuntamente com a consulta aos documentos oficiais depositados em Brasília – algo não empreendido pela obra. Mas uma coisa é certa: a posição brasileira na Conferência em Estocolmo não levou em conta as teses de Batista.
A derrota do diplomata no episódio não obscurece outras instâncias em que saiu vitorioso. Esse foi o caso da fase de pré-negociação da agenda da Rodada Uruguai, em 1985-1986. Os americanos, no período, avançavam a tese de que as novas negociações deveriam ter como um de seus componentes centrais temas como comércio em serviços e aspectos de propriedade intelectual relacionados ao comércio. Com esse objetivo, utilizavam diversos instrumentos de pressão para reverter a posição de países contrários à iniciativa. Entre estes países estava o Brasil, que, com uma situação econômica precária, achava-se em uma situação precária para manter sua resistência, em face das forças estruturais que o impeliam à mudança.
Os maços depositados no CPDOC referentes ao período dão mostras de como Paulo Nogueira Batista conseguiu barrar essa tendência estrutural, desafiando, inclusive, o próprio Ministro das Relações Exteriores, Olavo Setúbal. A habilidade que o diplomata demonstrou no período, independente do julgamento valorativo da questão, é digna de louvor. O país demonstrou, por intermédio do diplomata, que tinha capacidade para sobressair-se do jogo de forças estruturais que o impelia a capitular frente às pressões americanas.
Esse grande capítulo da vida de Batista e da diplomacia brasileira, no entanto, não é considerado no volume; passa despercebido pelas amplas lacunas que não dão um tratamento do diplomata “através de seu arquivo”, como seria de se esperar, considerando o subtítulo da obra. Vamos esperar que os próximos volumes da coleção sigam, pelo menos, os fundamentos da obra dedicada a Dias Carneiro, ajudando a criar, por intermédio da análise das personalidades, contornos mais nítidos do papel dos homens no curso da nossa política externa republicana.

Bibliografia:



Livros e artigos:



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___________. Apresentação. In: Silva, Suely Braga Da. Paulo Nogueira Batista: o diplomata através de seu arquivo. Brasília: FUNAG; Rio de Janeiro: FGV/CPDOC, 2006. p. 7-9.

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http://meridiano47.info/category/artigos/brasil/page/3/