Cidadãos e Contribuintes

FISCALIDADE NO BRASIL: VOLTANDO ÀS ORIGENS DE UM PROBLEMA PERENE

André Filippe de Mello e Paiva

Resenha de: COSTA, Wilma Peres. . Cidadãos e Contribuintes . São Paulo: Alameda, 2020.

Cidadãos e Contribuintes: Estudos de História Fiscal, de Wilma Peres Costa, mais do que uma compilação de textos importantes da autora, é o retrato da sua trajetória acadêmica engajada com questões de fundo sobre a história do Brasil. A obra retoma artigos de peso para os debates em que foram inseridos, que se apresentam revisitados e com atualização das suas discussões. Os textos nesta edição, que veio à luz no outono de 2020, ganham mais em profundidade e importância, reunindo a pesquisa desenvolvida no campo de estudos desde sua publicação original. Como todo esforço de pensamento, pertence ao seu tempo e responde a questões centrais para a realidade brasileira vivida, porém sempre relacionada com os desejos da sociedade que se quer construir. Não apenas os textos refletem uma agenda de pesquisa, mas, nas palavras da autora, “reverberam também o forte engajamento político que nos animava, pois tratava-se da democracia que procurávamos reinventar e das desigualdades sociais que urgíamos combater” (p.15).

Mais uma vez, uma grande tragédia nos interpõe questões à realidade vivida. Para os autores que estimularam as discussões contidas nos trabalhos da autora - Marx, Schumpeter, Weber e Keynes - a realidade do início da Era da Catástrofe impunha um debruçar sobre as crises e a estrutura do Estado no passado. Hoje, em 2021, a pandemia do COVID19 ainda desafia a compreensão de suas proporções.3 O pleno entendimento desse fenômeno parece distante e como já habitual do debate nas últimas décadas - e mais nos últimos anos -, o papel do Estado retoma lugar no debate público. A interação com as crises e as formas de norteamento dos dispositivos de arrecadação estão mais uma vez colocadas à prova. Aprender com as crises só é possível a partir do momento em que o entendimento do passado se coloca, de fato, como um pré-requisito, algo que não parece nortear os poderes centrais deste Brasil em que (sobre)vivemos. Quais lições e de quais momentos poderíamos retirar perguntas para construir um futuro?

O livro é dividido em duas partes: I, “Entre súditos, contribuintes e cidadãos”; e II, “Federalismo e crise fiscal entre a monarquia e a república”. Esse arranjo, pensado pela cronologia dos temas, “faz sentido para pensar o ‘longo século XIX’ brasileiro sob a ótica da fiscalidade. Ele funciona, assim, como o esboço de uma história fiscal, travejada por questões compartilhadas na longa duração” (p.17). É na direção dessas questões compartilhadas que versam sobre o amanhecer dessa entidade, o Estado, localizado nos debates daqueles que percebiam no início do século XX elementos da crise de seu modelo, que Wilma Costa aponta suas lentes. Do monopólio da força como processo histórico à definição dos modelos de Estado Fiscal e Estado Dominial, o percurso metodológico da obra aparece delineado nas suas primeiras páginas. No “Breve percurso pelas matrizes teóricas” se apresenta com riqueza a discussão sobre a formação do Estado, tanto do ponto de vista sociológico da construção do tema, quanto mais ligado às finanças e formação do arcabouço fiscal. Nesse tocante está um dos elementos mais interessantes em relação ao livro e à trajetória da autora: a multidisciplinaridade.

Assim sendo, a trajetória de Wilma Peres Costa também nos oferece um panorama bastante profícuo para pensarmos a História Fiscal, presente como subtítulo na capa do livro, e por que não, da própria História Econômica. De modo geral, relembrando Fernand Braudel, a economia seria apenas um dos mirantes para se enxergar a realidade, que é imanentemente complexa e totalizante. Apontar este conjunto de trabalhos na História Fiscal e na História Econômica apenas indica um caminho pelo qual o livro caminha, mas não o esgota. Isso fica muito claro ao analisar o uso que a autora faz da obra schumpeteriana, não ficando restrita ao uso mais comum deste autor, como aquele que trabalha preocupado sobremaneira com a inovação, uso preferido dos economistas-historiadores. O campo da fiscalidade se apresenta então como um ponto de encontro entre história, economia e sociologia, servindo como ponte para o entendimento da formação do Estado como parte de um processo de construção histórica, fruto da necessidade das sociedades a partir da crise do feudalismo (p.35-6, 46-8). O debate entre o dominium state e o tax state não se resume à definição de uma tipologia, mas também opera no sentido de “chamar a atenção para um processo de maior relevância (p.36)”, com suas dinâmicas e relação com o processo de consolidação da soberania.4

Em seguida, em “Os sentidos da fiscalidade colonial”, é debatida toda a formação do arcabouço tributário, desde sua gênese, ainda no Império Português, com a instituição da sisa, passando pelas necessidades militares e a dependência em relação ao comércio ultramarino (p.55-7)5. Assim sendo, “parece fora de dúvida a forte presença das rendas de caráter ‘dominial’ no Erário Português e que seu papel foi ampliado com o processo de estabelecimento do Império Colonial (p.58).” Não obstante, apesar de em diversos casos a Coroa acabar por arrendar os direitos, “das alfândegas ao tráfico negreiro, dos dízimos reais aos quintos do ouro, os rendimentos que faziam parte da fiscalidade colonial eram cobrados (e justificados) em nome da Coroa e seu ‘direito’ sobre a possessão colonial (p.58)”. Mesmo com a delegação de poderes se garante a execução de suas ordens.6 A política fiscal e a articulação dos domínios ao ultramar, ligados ao financiamento da própria expansão colonial, conectados às camadas mercantis metropolitanas, parecem ser a chave para o entendimento do ambiente que vai se formando.7 A autora traça um panorama das rendas coloniais para chegar às reformas, tanto do Consulado Pombalino, quanto de D. Rodrigo de Souza Coutinho, que “insistia na necessidade de romper com as velhas práticas e modernizar o sistema arrecadador no Império e no domínio (p.83)”. As necessidades urgem e com a chegada da Corte ao Rio de Janeiro, o sentido da fiscalidade se altera. Se antes a tônica era dada pela arrecadação por particulares, agora a preferência se dá pela administração, ou seja, pela cobrança realizada pelo funcionalismo régio (p.97). A potência da modernização das práticas administrativas ainda não era suficiente para girar as engrenagens de um projeto nacional de fisco. A introdução dessas práticas e a preocupação com o orçamento é que dariam o sopro necessário à Nação.

Na sequência, em “Configurando o estado nacional: o orçamento e o tempo da política”, é a definição do conceito de orçamento e sua relação com a economia política o foco inicial da discussão. O ponto é debater e localizar historicamente as metamorfoses do termo, bem como sua interação do ponto de vista das expectativas e do entendimento do papel do Estado ao longo do tempo.8 Interessante notar como o período parece fértil para um abandono de uma certa eloquência do ponto de vista dos relatórios, algo perceptível também em outros documentos oficiais.9 Em “Estratégias ladinas: o imposto sobre o comércio de escravos e os impasses da composição política (1831-1850)”, se debate o que foi apontado pela autora como um “não problema’ para a historiografia tradicional (p.169)”, que seria o período do Primeiro Reinado. Existiria um hiato, já que a maioria dos estudos partiria da Reforma Alves Branco, de 1844. O texto então penetra nessa “dimensão ‘interna’ da articulação de interesses entre o Centro Político e as oligarquias provinciais (p. 171)”. Aqui, aborda de maneira mais detida um dos elementos fundamentais da obra e de nosso desenvolvimento: o escravismo e suas dinâmicas. A partir do relato da visita do Reverendo Robert Walsh, cotejado com a documentação dos relatórios do Ministério da Fazenda de Bernardo Pereira de Vasconcelos, é traçado um panorama da arrecadação tributária. Nessa mesma senda são analisadas as políticas e as estratégias empreendidas, para aumentar então a energia gerada para o giro da engrenagem da Nação. O dilema se coloca. Como instaurar as reformas necessárias se essas vão de encontro aos interesses das classes proprietárias, base de sustentação do Estado? (p.180) Mais uma vez estamos diante de uma questão bastante contemporânea, já que a taxação de grandes fortunas toma lugar no debate tanto na Europa quanto, em menor escala, no Brasil, principalmente na atual situação de crise. “O Império do Brasil: dimensões de um enigma”, fecha a primeira parte do livro. Escrito em diálogo com o texto “Construtores e Herdeiros”, de Ilmar Mattos, para o primeiro número da ainda Almanack Brasiliense, este é um dos artigos revisitados, com as indicações de bibliografia bastante atualizadas.

A Parte II, “Federalismo e crise fiscal entre a monarquia e a república”, abre com “Repensando a centralização no Império”, desenvolvendo, a partir da questão tributária, uma reflexão sobre as reformas de tipo federativo empreendidas no Brasil.10 As pulsões, tensões, demandas e impulsos a jogar entre o poder político e as esfera pública e privada aparecem como os pontos de destaque. Esses elementos, apoiados na narrativa, são apresentados de maneira a auxiliar no desvelamento do processo de formação e reformulação do Estado como um fenômeno dinâmico, não apenas de “sístole/diástole” (p. 241-243). A relação com o escravismo é novamente reafirmada, indicando como que este fenômeno no bojo da formação do Estado, demonstra sua “dimensão paradoxal, conflituosa e contraditória (p.244)”. As mudanças do ponto de vista da estruturação tributária são também largamente exploradas, destacando-se o papel das alfandegas, que se encontram representadas na própria capa do livro, em gravura de Pieter Godfried Bertichem (1856). O tema da importância das alfandegas segue em “O Segundo Reinado: composição e crise”, que explora como a Reforma Alves Branco “encerra o ciclo formativo do Estado Imperial, completando o processo de nacionalização do sistema fiscal e estreitando os laços entre o poder público e a agricultura de exportação” (p.272). O centro político se consolida em torno do debate da dívida e as formas de compartilhamento dos custos da máquina pública, não pela taxação do setor exportador, mas sim da importação. A crise das finanças públicas da Monarquia se completa com a Guerra do Paraguai, tema profundamente trabalhado pela autora em obras anteriores. O conflito coloca um problema de raiz distributiva ainda maior, que já vinha sendo conduzido pelo Estado Imperial, com uma deterioração de suas relações com as províncias. “(...) a partir da década de 1870 é que, sobre o pano de fundo dos descontentamentos regionais que se avolumavam, o peso da dívida pública interna e externa é a peça que falta para dar sentido ao ‘diálogo de surdos’ das disputas provinciais em torno da distribuição de recursos entre o centro e as economias regionais” (p. 296).

Os dois últimos textos, “Rupturas e permanências na transição republicana” e “Federalismo e Construção do Estado na Argentina e no Brasil”, partem de um mesmo ponto: a discussão de um arranjo federalista na República. O primeiro procura dar conta do debate desenvolvido pelos coetâneos e sua interação com a questão da transição da mão de obra. A situação crítica das finanças nos primeiros anos da República é abordada em conjunto com a discussão mais detida da fiscalidade, construindo, dessa maneira, um panorama dos dados da evolução da distribuição de recursos da União11. O livro se encerra com um estudo comparativo com a Argentina.12 A comparação, ainda que difiram em muitos aspectos do plano social e da sua organização institucional, segue pelo caminho da performance de cada um. Interessante notar como as trajetórias dependentes de cada nação operaram de maneiras diferentes em relação ao conjunto de suas atividades agroexportadoras.

Como se estabelece um campo de estudo? Em História, talvez até mais do que nas demais Humanidades, os campos se mostram definidos post-festum. Uma série de autores se debruça sobre determinado tema e o campo, quando se percebe, tem em si já diversos estudos que o alimentam e propõem outras questões para o seu desenvolvimento. Assim, este livro tanto se filia ao campo da História Econômica quanto ao da Sociologia Econômica, não deixando de ser um “Estudo de História Fiscal”. E é dessa forma que ocorre a eleição, por vezes compulsória, dos estudos fundamentais de cada um desses campos. Sua repercussão, atualidade e contribuição para determinado tema são alguns dos fatores que norteiam sua acepção como um clássico. Como lidar então com uma obra que desde a sua aurora já se anuncia com importância sine qua non em relação aos temas trabalhados? O livro de Wilma Peres Costa, Cidadãos e Contribuintes, pode ser posicionado exatamente nessa categoria: um clássico.13

Bibliografia

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3

COSTA, Wilma Peres . Sobre a fecundidade das crises. Almanack. 1, 25 (out. 2020), p. 1-2.

4

Como já indicado, o livro conta com rica sistematização de bibliografia, mesmo naqueles textos em que já havia um trabalho publicado anteriormente. Neste primeiro texto, particularmente sobre o debate da formação do Estado, as notas 19 e 20 são especialmente interessantes, pois indicam trabalhos fundamentais para o entendimento do tema. Sobre a formação do estado na América Latina, tomando como ponto o tema do desenvolvimento econômico, incluiria como uma obra exemplar e concisa do debate: OCAMPO, José; FLORES, Luis Eduardo Bértola. O desenvolvimento econômico da América Latina desde a independência. Rio de Janeiro: Elsevier, 2015 (primeira versão 2010). No âmbito da CEPAL, Ocampo desenvolveu uma série de estudos que podem ser bastante interessantes principalmente para aqueles que desejam uma visão do tema um pouco mais próxima da economia.

5

Mais alguns trabalhos bastante interessantes sobre o tema: CARRARA, Ângelo Alves. Costos y beneficios de una colonia: introducción a la fiscalidad colonial del Estado de Brasil, 1607-1808. Investigaciones de Historia Económica, Volume 6, Issue 16, February 2010, Pages 13-42; CARRARA, Ângelo Alves, SANTIRÓ, Ernest Sánchez (coords.). Guerra e fiscalidade na Ibero-América colonial (séculos XVII - XIX), Juiz de Fora: Ed. UFJF, 2012; COSTA, Leonor Freire, LAINS, P., MIRANDA, S. M., História Económica de Portugal, 1143-2010. Lisboa: Esfera dos Livros, 2014; CRUZ, Miguel Dantas da. Um império de conflitos: o Conselho Nacional Ultramarino e a defesa do Brasil. Lisboa: ICS. Imprensa de Ciências Sociais, 2015; LENK, Wolfgang. Guerra e Pacto Colonial: a Bahia contra o Brasil holandês (1624-1654). São Paulo: Alameda, 2013; OLIVAL, Fernanda, COSTA, Fernando Dores, Elites económicas IN LAINS, Pedro e SILVA, Álvaro Ferreira da (orgs.) História Económica de Portugal, 1700 - 2000, vol. 1 O século XVIII, Lisboa: ICS. Imprensa de Ciências Sociais, 3º ed., 2005; PUNTONI, Pedro. O Estado do Brasil: Poder e Política na Bahia Colonial 1548-1700. São Paulo: Alameda, 2013; TORRES SANCHÉZ, Rafael. War, State and Development. Fiscal-Military States in the Eighteenth Century, (editor). Pamplona: Eunsa, 2007; YUN-CASALILLA, Bartolomé; O’BRIEN, Patrick. The rise of fiscal states: a global history, 1500-1914. Cambridge: Cambridge University Press, 2012.

6

Aqui retomo a ideia do paradoxo “mando x poder”, ver VICENS VIVES, J. Estructura administrativa estatal en los siglos XVI y XVII, 1961, p. 109 Apud MAGALHÃES, Joaquim Romero, O Algarve Econômico, 1600-1773, Lisboa: Estampa, 1993, p. 324. Sobre a arrecadação de tributos régios, CARRARA, Angelo A.; SANTIRÓ, Ernest S. Historiografia Econômica do Dízimo Agrário na Ibero-América: Os casos do Brasil e Nova Espanha, século XVIII. Estudos Econômicos, vol. 43, n. 1, p. 167-202, jan-mar, 2013; FERNANDES, Valter Lenine. Os contratadores e o contrato da dízima da Alfândega da cidade do Rio de Janeiro (1726-1743). 2010. 217f. Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós Graduação da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, 2010; GALLO, Alberto. Colóquio Internacional Economia e Colonização na Dimensão do Império Português, São Paulo, 30 de Setembro- 3 de Outubro 2008 / Mesa 1. Fiscalidade e Poder Imperial, 30 de Setembro de 2008; MADEIRA, Mauro de A. Contratadores de tributos no Brasil colonial. Cadernos ASLEGIS, vol. 2. N. 6, p. 98-112, set/dez 1998; SALVADO, João Paulo. O Estanco do Tabaco em Portugal: Contrato Geral e Consórcios Mercantis (1702-1755). IN LUXÁN, Santiago de., Política y Hacienda del Tabaco em los Impérios Ibéricos (siglos XVII-XIX), Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2014, (pp. 133-153); SILVA, Francisco Ribeiro da. Alfândegas lusas em finais de Setecentos: fiscalidade e funcionalismo. IN O litoral em perspectiva histórica (Séc. XVI a XVIII). Porto: Instituto de História Moderna, 2002. (pp. 205-216).

7

Sobre o tema da organização do aparato fiscal e sua relação com o Ultramar, o raciocínio parte da obra seminal de NOVAIS, Fernando. Portugal e o Brasil na Crise do Antigo Sistema Colonial. 4ª ed. São Paulo: Hucitec, 1986, p. 96. Para uma síntese breve sobre o tema, há um artigo de minha autoria, PAIVA, A. F. DE M. E. Poder, Estado e Fiscalidade no Império Português. Faces da História, v. 5, n. 1, p. 127-143, 30 jun. 2018.

8

Sobre o tema da organização tributária no período e seu diálogo com os orçamentos, não posso deixar de indicar CARRARA, Ângelo A. Fiscalidade e finanças do Estado brasileiro, 1808-1889. Tese (Livre Docência) − Universidade Federal de Juiz de Fora, Juiz de Fora, 2016; GALVÃO, Luciana S. Nas contas do tempo: orçamentos e balanços municipais na província de São Paulo, 1834-1850. Belo Horizonte: Fino Traço, 2020. e RAMOS, Eduardo Silva. Centralização e Privilégio. Instituições e fiscalidade na formação do Estado brasileiro (1808-1836). 2018. 264f Dissertação de Mestrado. PPGHE FFLCH/USP, 2018

9

Essa mudança do ponto de vista da construção do documento e a adoção de um determinado tecnicismo de certa maneira dificulta o ofício do historiador. Curiosamente, havia sido destacado por Alcântara Machado: “porque os inventários em nada se assemelham aos da atualidade. Estes serão de préstimo diminuto para os investigadores futuros. Faz-se pela rama a descrição dos bens, há muita coisa que não figura no monte, porque a inclusão repugna à sensibilidade contemporânea. São poucos os testamentos. Neles não se descobre uma nesga sequer do coração do testador. Limitam-se à distribuição dos haveres. Têm a aridez e a frieza de um balanço. O estilo obedece ao figurino horrível dos formulários”. MACHADO, Alcântara. Vida e morte do Bandeirante. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2006, p.30, 32.

10

Merece destaque especial a nota 3, que reúne os trabalhos relacionados às “teorias da construção do Estado”.

11

O debate sobre este tema é bastante grande e comporta diversas matrizes de análise. Para uma síntese mais ligada à Economia, ABREU, Marcelo de Paiva (org). A ordem do progresso cem anos de política econômica republicana (1889 - 1989). Rio de Janeiro: Ed. Campus, 1990.

12

Destaco as notas 2 e 3, que sumarizam os trabalhos sobre o tema. Para mais uma comparação que pode ser fecunda, indico QUIROZ, Enriqueta. Economía, obras públicas y trabajadores urbanos: Ciudad de México, 1687-1807. México: Instituto Mora, 2016.

13

COSTA, Wilma Peres . O historiador e seu ópio: oportunas lições. Resenha Aproximações. Revista Brasileira de Ciencias Sociais, vol. 21, núm. 61, junho, 2006, p. 210.

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